甘肃省农村土地流转中若干不良现象分析与建议*

2013-12-14王卫红马丁丑刘小强

中国农业资源与区划 2013年6期

王卫红，马丁丑，刘勇，刘小强

(1.甘肃农业大学，兰州 730070;2.甘肃省科学技术情报研究所，兰州 730000)

1 问题的提出与调查区域的选择

1.1 问题的提出

随着我国农村改革的逐步深入和市场化程度的不断提高，家庭联产承包制的固有缺陷和内在弊端日渐显现，从20世纪80年代中后期以来，农村土地承包经营权流转在我国广大农村悄然兴起，从农民竞价承包集体土地、农户互换承包地等偶然性行为的出现，到目前多种形式的土地流转实践在广大农村全面铺开，各地已走过了从允许流转到可依法流转、从无偿使用到有偿使用的渐进过程［1-4］。党和政府也顺势而为，从中共十三大提出建立包括土地市场在内的要素市场开始，十六大、十七大和十七届三中全会分别就农村土地承包经营权流转的原则、市场和形式等方面做出了一系列重要决定;2004年出台的《农村土地承包法》和2005年颁布的《农村土地承包经营权流转管理办法》赋予了农民长期而有保障的土地承包经营权，为农村土地流转提供了法律规范和管理办法;2009年和2010年的一号文件分别就农村土地承包经营权流转的原则和农民主体地位的确定、管理和服务的强化、纠纷调解仲裁体系的构建等方面做出了明确的要求和规定;《十二五规划》中也提出了进一步完善土地承包经营权权能和土地承包经营权流转市场的发展思路。这一系列重要文件的出台和管理办法的实施为农村土地合理有序流转提供了制度基础和创造了相对宽松的发展环境。

伴随着农村土地流转的有序推进，国内学界对农村土地流转问题给予了广泛关注，其中对农村土地流转中存在的问题及原因方面的研究观点很多:土地产权制度不明确导致土地流转权益无法得到保护［5］;土地流转制度的不完善以及实际操作中的不规范阻碍了农地流转［6-7］;农村土地的特殊性社会保障功能是阻碍农地流转的主要因素［8-9］;法律不够完善、人地矛盾突出、相关制度落后以及政府的行政干预是土地无序流转的根源［10-11］;土地经营成本高、收入低限制了农村土地的流转［12-13］;非农就业机会、土地资源状况、社会经济特征，务农收入和户主受教育年限对农户参与土地流转也存在一定的影响［14-15］;也有研究人员对甘肃省的农村土地流转问题进行了研究［16］。

1.2 调查区域的选择

结合上述研究文献考察各地农地流转的实践进程，可以发现:我国农村土地流转呈现出明显的地域性不平衡，东北和东南沿海地区土地流转起步早、发展快、成效显著，而中西部地区相对滞后。同时，从发达地区土地流转的成效和对农村经济社会发展的促进作用来看，加快欠发达地区的土地流转更是化解“三农”问题的一个关键突破口。基于此，课题组于2009年10月至2010年4月期间，选取甘肃省农村土地流转推进中成效显著并积累了一定经验的张掖市、酒泉市和庆阳市为广域调查样本区，其中酒泉市和张掖市位于河西走廊绿洲农业区，光热水土资源的特殊组合造就并形成了区域化特征明显的农业生产布局，为农地流转和农业适度规模经营创造了良好的基础和条件，其土地流转程度和发展态势具有较强的代表性，而庆阳市的宁县则是甘肃省首家农村土地流转股份合作社诞生地，土地流转方式具有较强的创新性。课题组在广域样本区广泛开展面上调研和政策调研的基础上，分别在其管辖区内选取发展势头好的山丹县(张掖)、肃州区 (酒泉)和宁县 (庆阳)为现场调查样本区，主要就农村土地流转现状及问题进行了结构式访谈和实地调查，并对农地流转示范点内的农户进行了随机调查，共收回农户调查问卷240份，其中，85个农户样本分布在山丹县的位奇镇和清泉镇，76个农户样本分布在宁县的早胜镇和焦村乡，79个农户样本分布在肃州区的上坝镇和三墩镇。经整理筛选出有效问卷223份，有效问卷中有61.4%的农户(137户)发生了土地流转，参与流转的土地面积40.47hm2，占其总耕地面积的68.5%。调研中发现农村土地流转中出现了很多不良现象，如果不加以及时纠正和消除，难免会成为土地资源优化配置中的羁绊，故论文试图以此为出发点，在对欠发达地区农村土地流转中若干不良现象及其后果进行深入分析的基础上，提出消解这些不良现象的建议。

2 欠发达地区农村土地流转中若干不良现象及其后果分析

2.1 传统流转形式偏高、整体流转率偏低的现象导致土地资源配置效果不够明显

农村土地能否顺利流转在很大程度上取决于农民能否拥有稳定和可靠的非农收入［14］，但就调查样本区的实况来看，不利的农业发展条件和滞后的农业技术所导致的土地产出的低效性，无形中将劳动力束缚在土地经营中。城镇化水平和二、三产业发展的滞后性以及农民职业技能欠缺和城市适应能力不强所导致的非农就业的盲目性和不稳定，在很大程度上阻碍了农民向非农产业转移的实质性突破，相当一部分农户在稳定土地自给性生产以保证家庭基本消费支出的前提下，主要通过季节性或分劳力兼业行为谋求非农收入的增加，不肯轻易将土地长期转出，加之小农意识和“恋地”情结使更多的农户倾向于期限灵活的传统流转方式，对“入股”形式的土地流转则心存诸多顾虑。与此同时，欠发达地区农村社会保障水平低、覆盖面窄的局面短期内难以得到显著改善，农民对土地流转仍存很多后顾之忧。还有农村金融服务体系的滞后性以及较大规模经营主体的稀缺性和弱质性，造成农地流转需求严重不足，整体流转率偏低。表1的调查统计结果也显示:转包、出租、互换和转让是调查区域内农地流转的主流形式，局部地方虽然出现了以“入股”方式进行的土地流转，但所占比重很低，如酒泉市和张掖市“入股”的土地面积占流转总面积的比例仅为0.03%和0.01%;样本区内发生流转的土地面积占耕地总面积的比重除酒泉市稍高(8.44%)外，其余两地均在5%以下。从影响效果来看，转包、出租、互换和转让等物权、债权性质的流转是农民在自发探索土地承包经营权流转过程中形成的传统方式，虽具有操作方便、价格稳定等特点，但难以保证农民能够分享到流转后土地经营中的增值收益。而股权性质的土地流转 (入股)虽然能够在推动农地适度规模经营的过程中，确保农民获取合理的土地增值收益［8］，但在欠发达地区才初显苗头。而整体流转率偏低的现实使大部分土地流动不畅，资源配置效果不够明显。

2.2 土地流转行为失范现象为纠纷发生埋下诸多隐患

近年来，虽然各地相继出台了一些推动土地流转的“实施办法”、“指导意见”等政策性指导文件，但欠发达地区农村土地流转尚处于起步阶段，规范土地流转的市场机制还未建立起来，政府及相关部门的公共管理和服务职能的发挥，也因政策贯彻不到位或部分基层干部及参与主体的政策、法律知识缺乏而往往会出现“缺位”或“越位”现象，土地流转在实践中有时会异化为“准政府”行为，有时又表现为参与各方之间的随意性和偶然性行为，流转过程中存在着诸多行为失范现象。据调查反映，样本区土地流转的约定方式在更多情况下表现为一种人情味浓厚的感性行为而非法律行为，既不遵循法定的程序和履行必要的手续，也没有经过相关部门的登记和备案，执行过程中也缺乏严谨的履约依据，图1和图2的调查统计结果显示:农户土地转出和转入过程中，以“口头协议”作为约定方式的流转业务量 (交易轮次)占总业务量 (总交易次数)的比例还很高，签订“书面协议”的比例相对较低。还有一小部分土地则是通过中间人作证而实现流转的，有时也写一些简单的书面证明材料，有时仅仅表现为中间人作证的“口头约定”。另外，从所签订的“书面协议”本身来看，大多因条款不尽规范、内容不够完整、双方责权利不明确、有关赔偿措施表述不清、未经合同管理机构审查鉴证等而缺乏有效的法律约束力等;中间人公证形式也常因中间人的“不公正”、“不忠诚”行为或任何一方事后毁约或不完全履约而难以保证参与各方的权益。诸如此类的行为失范现象为事后发生土地纠纷埋下诸多隐患，一旦发生纠纷，调解难度大或无从入手调解。

表1 农地流转主要形式调查统计 (hm2，%)

图1 农户转入土地的约定形式统计结果

图2 农户转出土地的约定形式统计结果

2.3 流转价格约定的随意性现象造成土地增值收益分配严重不公

调查中了解到，因缺乏相关的土地价格评估机构，土地流转没有统一的价格参照标准，农户通常是以年均一般性产出扣除人工和农资投入后的纯收益为主要依据，同时参照类似土地流转价格的多少来确定谈判价格的，感觉和别人差不多就行了，有时仅仅是通过双方随意协商来确定价格，价格从每年150～500元/667m2，且经年不变。农地流转价格约定中的随意性现象使农户被排除在土地增值收益分配机制之外，土地转出农户只能从流转土地中得到相当或略高于流转前的经营收益，而土地转入方却拥有流转后土地的开发经营权，其收益可能是农户的几倍，甚至数十倍。对于期限较短的土地转出户来说，因履约时间短而能够适时调整价格。但对期限较长的土地转出户来说，相对固定的流转价格使其无法分享流转后土地的增值收益，严重挫伤了农户参与土地流转的积极性，爽约行为经常发生。

2.4 土地供求双方对接难的现象限制了农地流转的空间延伸和创新发展

调研中发现，尽管部分样本区土地流转管理和服务体系的基本构架正在形成，但其有效运行还面临着很多困难和问题。如现有的基层土地流转管理和服务机构多挂靠在农口服务机构中，与其他机构合署办公的现象比较普遍，不仅缺少必要的办公场所和设备，而且从业人员也大多身兼数职，对相关政策和法律规范不是很清楚，无论从精力还是工作能力方面都难以保障土地流转工作的正常开展。加之，欠发达地区与土地流转有关的风险防范机构、价格评估机构和咨询机构等一系列市场交易和支持平台的严重匮乏，使参与各方之间缺乏必要的信息沟通，有土地转出意向的农户一时难以找到合适的受让人，有土地转入意愿的需求者尤其是涉农企业难以获得稳定的土地来源，土地供求双方对接难的现象广泛存在于各层领域，阻碍着土地在更大的范围和更高的层次上实现跨界流转，一定程度上限制了农地流转的空间延伸和创新发展。如图3和图4所示，土地流转活动大部分发生在村域范围之内同组农户之间或不同组农户之间，向村域范围之外转出土地的比例较低;从农户转出土地的社会空间来看，农户向较大规模经营主体转出土地所占比重较大 (49.12%)，向一般农户转出土地所占比例也不小，向近亲农户转出土地的面积最少。需要说明的是这种土地流转结构与面上调研和现场调研中所了解到的总体状况有点出入，可能与农户样本主要分布在土地流转试点范围内有很大关系，从调查中所反映的总体情况来看，近亲农户和一般农户之间土地零星流转的现象非常普遍，向规模化经营主体转出土地的比例还要低一些，甚至部分农户之间的土地流转还处于无定期的无偿代耕状态，土地流转半径也以村域为主。

图3 农户土地转出的地域空间分布

图4 农户土地转出的社会空间分布

2.5 行政色彩浓厚的现象导致农地流转更多偏向寻租视域而非效率视域

虽然市场化途径是提高土地资源配置效率的最优选择，但欠发达地区土地市场交易平台严重缺乏的现实给地方政府及相关部门充当中介预留了充足的空间，农村土地集体所有的产权属性更使得农村土地承包经营权流转无法避开基层政权的介入和干预［5］，加之欠发达地区土地作为农民最基本生活保障的现实短期内难以得到实质性转变，市场化途径又很难实现对耕地及其他社会公益性用地和农民基本权益的保护，导致农地流转中地方政权组织的参与度相对较高。调研中也发现，很多地方农村土地流转的确带有明显的行政推动色彩，其主导力量是地方政权而非市场中介与服务组织，表2的统计结果也显示:土地流转过程中绝大部分交易 (89.97%的土地转出交易，86.46%的土地转入交易)是在地方政府或农村基层组织的引导和参与下实现的，尤其是较大规模经营主体转入土地的过程中几乎所有交易都有基层政权参与的痕迹。但在实践中，基层政权组织或其代理人 (基层干部)充当谈判代表的现象非常普遍，这种集“裁判员”和“运动员”双重角色于一身的土地流转机制，在推进中往往会出现急功近利的冒进现象:以“政绩工程”为导向，利用行政权力强制农户参与土地流转;借发展经济之名，改变土地用途或随意撤销合同;不合实际大搞土地“入股”和集中经营;通过“暗箱操作”谋取私利等。诸如此类的冒进现象有意无意地阻隔了农户与市场的联系，导致土地流转更多偏向寻租视域而非效率视域。

表2 基层组织参与农村土地流转情况统计

2.6 流转期限的不确定性和短期性现象不利于土地资源的再循环利用和集约化经营

调查中发现，样本区有相当一部分土地流转是临时性流转，并且流转后土地大多以经营农业为主，而农业经营中的高风险性、未来收益和市场预期的不确定性等特点，使土地流转关系始终处于不稳定状态，除土地互换和少数业主租赁开发行为具有较长的流转期限之外，其余大部分土地流转行为并未明确约定期限或期限较短，尤其是农户之间对土地流转期限的约定行为常常表现为年复一年的口头约定，对具体的流转期限并没有做出明确和严格的规定，有约定期限的也是以短期为主，表3的统计结果显示:农户参与的土地流转业务中有一半左右的没有明确约定具体的期限 (转出时占47.31%，转入时占57.29%)，剩余业务中约定期限在5年以内的所占比例较多，5年以上的所占比例就比较少了，10年以上的更少。土地流转期限的不确定性和短期性现象使转入方无法对土地经营期限的可持续性做出较为明确的预期，导致其对转入土地的中远期经营与开发极为谨慎，其行为往往表现出自身利益最大化的短期性倾向，对转入的土地实行掠夺式经营，通过超量追加无机 (化肥、农药、地膜)投入、过度开发地力等方式提高产出收益，造成土地污染严重、土壤肥力和耕地质量持续下降，极不利于土地资源的再循环利用和集约化经营。

表3 农户参与土地流转的期限约定情况统计

2.7 农户参与行动的不一性现象造成农村土地集中连片流转受掣肘

农户参与土地流转的决策行为主要取决于家庭收益最大化的必然选择［10］，调查中了解到，面对不利的经济社会发展条件和不成熟的农地流转环境，农户短期内很难将土地割舍出去，即使参与农地流转的农户也还与土地保持着千丝万缕的联系，绝大部分参与土地流转的农户并没有把所承包经营的土地全部流转出去，或多或少的为自己留了一定数量的“安全保障”地，其参与行为也因各自所关注问题的视角不同而难以统一到一致行动中来。图5调查统计结果显示:农户转出土地的主要原因是劳力缺乏和对经济利益的追求，这两部分农户所占比例高达81.52%左右。除此之外，还有18.48%左右的农户转出土地是由“没时间经营”、“跟随大流”、“服从统一规划”等原因所引起的;当问及到“有无进一步转出余留土地的打算”时，尽管多数农户有转出土地的意愿，但在实际行动方面却疑虑重重，从如图6的统计结果来看，“不能按时兑现流转费”和“失去当前就业岗位后无地耕种”以及“家庭收入不稳定”是大多数农户最为担心的问题，还有一部分农户所担心的首要问题则是“粗放经营后地力下降”、“国家政策变化”和“可能失去承包权”等。农户参与行动的不一性现象造成农村土地零星流转、条块流转现象较为普遍，较大规模的土地流转往往因少数农户的不配合而难以成功，对农村土地集中连片流转的掣肘作用明显。

图5 农户转出土地的原因统计结果

图6 有土地转出意愿的农户最担心的问题统计结果

2.8 区域间发展的不平衡性现象加重了农地流转的推进成本

因受自然条件和资源禀赋状况不同以及地域经济社会发展水平差异等影响，农村土地流转呈现出明显的区域间发展不平衡性现象，经济较发达的地域和同一行政区内城市近郊地区土地流转比较活跃，并且农户向较大规模经营主体 (专业大户、涉农企业、合作经济组织)转出土地的比重较高，规模化流转趋势较为明显，流转关系也逐渐趋于稳定，基本能够实现业主和农户双赢，但因流转后土地级差地租的分配严重倾向于业主，农户反悔的现象较为突出;而相对偏远一点的地区，农业经营效益的低下导致土地转入意愿不强、农地流转价格很低，以至于土地撂荒也难以成功实现流转。这种区域间发展的不平衡性现象导致不同地区在农村土地流转的政策推进和公共管理与服务方面不能一概而论。比如，在制定促进政策和设计流转机制时，需要在考虑全局的基础上有所区分对待，在公共管理与服务方面，也要采取不同的应对策略和推进方式，这无形中会加重农村土地流转推进中人、财、物方面的有形成本和机制协调与运行中的隐形成本。

3 消解不良现象的建议

3.1 构建以多功能性中介组织为核心、农村基层组织协调推进的农村土地流转服务体系

对自然环境条件不利、土地交易平台匮乏、经济社会发展滞后的欠发达地区来说，推进农村土地流转还需要在提高资源配置效率的基本前提下动员社会各方力量广泛参与，在积极培育和发展多功能性中介组织的基础上稳步推进市场化进程，在转变政府职能的基础上充分发挥农村基层组织的协调和正面导向作用。因此，构建以中介组织为核心、农村基层组织协调推进的农地流转服务体系，既是推进欠发达地区农地流转市场化进程的客观需要，也是当前农业与农村发展环境和条件约束下的现实选择。

3.2 充分发挥政府疏导作用和公共服务职能，引导农户融入规模化集中流转土地的主渠道

农地要素市场能否尽快形成的关键之一是政府职能的转变，即逐步弱化过于强大的行政化介入行为，充分发挥其正面疏导作用和公共服务职能，实现思路主要包括:通过多方论证制定适合地域特点的农地流转推进政策，加强相关法律政策和专业知识以及典型实践经验的宣传力度，为土地流转塑造良好的舆论氛围和政策环境;制定科学合理的土地利用规划，大力推进土地集中和整理工作，为农地适度规模流转创造良好的基础和条件;借鉴国内外先进经验，积极探索并形成以“入股”为主、长期稳定的土地流转方式，充分发挥政策导向和宏观调控作用，扩大土地交易半径和空间，引导农户向较大规模经营主体输转土地，推动土地适度集中，为主导农业产业的形成和农业集约化经营创造土地储备条件。

3.3 完善监督和管理机制，规范农地流转过程和行为

首先，要明确土地承包经营权流转的监管主体和机构，细化监管事项、内容和程序，在监管中要突出对农户权益的保护，对以农业生产为目的的土地流转必须严格监管，不得改变土地所有权性质和违规改变土地用途，不能损害公众利益和农民的基本权益，对流转后土地使用情况要进行不定期检查，以防土地闲置、撂荒甚至蓄意囤积;其次，对相关职能部门和农村基层组织参与土地流转的行为要加强监督，以防出现个别机构或有关人员滥用职权出卖和侵占农户权益;还有，要逐步规范土地流转交易程序和健全合同管理机制，进一步加强农地流转中的资格审查、合同鉴定和公证、登记备案、档案管理和动态监测等工作;另外，还要加快区域土地流转仲裁机构的建设步伐，完善纠纷处理机制，配合司法部门协调处理好农村土地流转中的矛盾和纠纷，以保护参与各方的合法权益。

3.4 科学评估农地流转价格，探索土地增值收益分配长效机制

就欠发达地区农地流转的市场发育程度来看，设立专门性区域性农地流转价格评估机构的条件尚不成熟，但又不能不去评估流转地价，可考虑两种实现路径:一种是由从事土地流转的服务性机构根据土地供需情况确定合理的土地流转指导价格或参考价格;另一种是由专业评估机构构建一套符合地域特点的土地流转价格评估指标体系和模型，通过科学评估分级确定基准地价，并根据影响农地流转的各项变动因素确定相应的价格修正系数，当发生土地流转时，根据不同情况用修正系数和基准价格估算出的流转价格可作为实践中的指导价格或参考价格。

探索流转后土地增值收益分配的长效机制是稳定土地流转关系和提升规模化经营水平的关键环节，可尝试以下几种可选路径:一是在总结试点经验的基础上，按自愿原则将土地使用权量化折股，组建股份制合作经济组织，或作价参股到涉农企业中，合作组织或涉农企业在支付基本租金的基础上，再以股份分红的方式向农户兑现土地经营增值收益;二是探索构建一种“基本租金+收益提成”的契约式动态弹性收益分配机制，土地转入方在向农户支付基本租金的基础上，根据年度经营收益并按事先约定的提成比例给农户计提收益租金，不过这种方式在实践中土地转入方有可能会通过转移利润或隐瞒收益的方式人为降低提成租金或出现“零提成租金”现象;三是考虑向土地转入方开征土地增值收益调节税，税收所得的一部分以增值收益补贴的方式转移给土地转出农户，另一部分用以改善土地转出农户的生活条件和解决无法就业人员的生活补助。

3.5 完善农村社会保障体系，稳定农地流转关系

在充分尊重农民意愿的前提下，多渠道构建包括养老保险、社会救济及优抚安置、医疗保障、就业保障等在内的发展式柔性社会保障体系，实践中可采取渐进式的替代思路去逐步推进，即先建立“土地保障”和“个人账户累积”相结合的双重社会保障制度，而后通过逐渐增加“个人累积”账户的社会保障内容，逐步弱化乃至剥离农村土地所承载的特殊性保障功能，最终过渡到单纯的“个人账户累积”式社会保障体系，使农户与土地的关系得到根本性的改变，土地的经济功能和市场要素功能就能得到充分发挥，农村土地在更大范围内流转就有了可靠的保障，流转期限也会随之延长，流转关系亦会趋于稳定。

3.6 提升土地转入主体经营实力，增强土地流转有效需求

在不损害土地耕作条件和基本农田保护的前提下，允许土地规模化流转主体通过发展农产品加工、农产品物流配送、农业技术咨询服务和农业观光旅游等多维经营活动，以提升经营实力和增强土地吸储能力;激励种植大户通过农业产业结构调整提高土地种植的综合收益，以提升其参与土地流转的积极性和能力;鼓励养殖大户大力发展循环经济，并通过养殖业循环经济产业链条向种植业领域的延伸，增强土地流转的有效需求;通过资金帮扶和政策倾斜培育一批农村种养大户和合作经济组织，鼓励合作组织积极创办实体和提升发展能力，使之不断壮大并成为聚合农村土地的主导力量;促进农产品加工企业通过土地流转建立标准化农产品生产与加工基地，增强土地规模化流转的有效需求等。

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