新型城镇化与公共财政支持

□财政部财政科学研究所所长 贾 康

新型城镇化专题研究

迟福林研究员，博士研究生导师，第十一届、十二届全国政协委员。中国(海南)改革发展研究院院长。兼任中国经济体制改革研究会副会长、中国行政体制改革研究会副会长、海南省政府咨询顾问。曾获得全国“精神文明建设五个一工程奖”、“孙冶方经济科学论文奖”、“中国发展研究奖”等研究奖项。享受国务院特殊津贴专家，2002年被中组部、中宣部、国家人事部和国家科学技术部联合授予“全国杰出专业技术人才”荣誉称号，2009年入选“影响新中国60年经济建设的100位经济学家”。

主持人语：

新型城镇化是现代化建设的历史任务，是扩大内需的原动力，也是转变发展方式、实现中国经济平稳可持续增长的重要引擎。如何使工业化和城镇化良性互动？如何使城镇化和农业现代化相互协调？核心是实现人的城镇化。本期发表的五篇研究关于人的城镇化方面的文章，从不同视角、层面深入探析了未来几年我国新型城镇化进程中体制机制创新的一些重大问题，很有启示性。

当前提出新型城镇化，同以往相比，大背景发生了重要的变化。我国城镇化水平滞后于工业化进程至少有5～10个百分点，未来的5～10年需要在新型城镇化的进程中促进工业化的转型升级；我国进入拉动消费、扩大内需的新阶段，城镇化的作用有其特殊性。从发展的客观趋势看，新型城镇化将在未来10～20年的经济社会转型与发展中扮演历史性的角色。第一，新型城镇化承载着转变经济发展方式的重大使命。人口城镇化是服务业发展的内在推动力。为什么这些年我国服务业比重长期徘徊在百分之四十左右，原因之一是人口城镇化发展的严重滞后。第二，新型城镇化承载着释放内需潜力的重大使命。毫无疑问，人口城镇化是释放内需的最大潜力和主要载体。第三，新型城镇化承载着与工业化良性互动的重大使命。城镇化需要产业发展来提供创业就业机会，同时城镇化也能为产业发展提供更好的平台。人口城镇化应当与调整产业结构、培育新兴产业、发展现代服务业、促进创业就业结合起来。第四，新型城镇化承载着推进城乡一体化的重大使命。客观说，前些年新农村建设投入不少，但总体看成效不明显，并且难以持久。为什么？重要原因在于没有把城镇化的因素综合考虑在内。因此，新农村建设不能脱离城镇化进程，通过城镇化拉动城乡一体化，应当成为城镇化建设的重大任务。

客观地看，未来几年要有效协调推进规模城镇化向人口城镇化的转型，着力提高城镇化质量，时间和空间约束在增强。2012年我国名义城镇化率达到52.6%，但人口城镇化率只有35%左右，高达2.6亿的农民工尚未真正融入城市。未来5～10年，新型城镇化重在推进人口城镇化的转型发展。第一，需要把人口城镇化作为新型城镇化的出发点、落脚点。坚持以人口城镇化带动工业化的转型升级，带动结构调整，带动城乡一体化。第二，需要明确2020年人口城镇化的目标。到2020年，人口城镇化率应当达到50%以上，初步接近60%左右的名义城镇化率。这样，人口城镇化率每年需要提高2个百分点。如果有条件农民工的市民化能够实现重要突破，就完全有条件实现这个目标。第三，需要尽快实现有条件农民工的市民化。对于农民工市民化的具体条件，大、中、小城市可以有不同的标准。但是，方向要明确、决心要坚定，争取未来3年左右把有条件农民工市民化的问题初步解决。

在笔者看来，推进人的城镇化，关键在于推进体制机制创新。当前，城镇化进程中的许多矛盾、问题，都与人口城镇化的体制机制改革滞后直接相关。因此，实现改革的突破，是人的城镇化转型与发展的根本保障。例如，第一，尽快破题户籍制度改革。目前国家发改委已提出了一个初步的路线图。与此相联系，基本公共服务制度、农村土地制度等需要加快改革，使之逐步建立与人口城镇化相适应的制度保障。第二，着力改革行政体制。过去几十年我国城镇化制度安排的突出特点是“行政化”，按行政级别确定城镇规格，由此形成某些城镇化发展的行政体制掣肘。按照经济社会发展需求推进城镇化进程，需要突破这种“行政化”的束缚，形成经济主导的城镇化格局。并且，适当调整行政区划体制，尤其在经济社会发展较快的区域，需要加快调整行政区划，以适应经济社会发展的大趋势。第三，推进财税金融体制改革，当前财税体制恐怕难以承载人的城镇化的需求；现在的金融体制也需要服务于城镇化的融资与风险管理需求。

当然，除此之外，还有相当多的体制机制要改革，在此不一一列举。本期五位专家提供了五个领域的视角，可以给各位读者带来更深的思考。

新型城镇化与公共财政支持

□财政部财政科学研究所所长 贾 康

贾康：经济学博士，享受国务院特殊津贴的著名财经专家，全国政协委员。财政部财政科学研究所所长、研究员、博士研究生导师，北京大学等十余所高校特聘教授。国家“十一五”和“十二五”规划专家委员会委员。1997年评为国家百千万人才工程高层次学术带头人。孙冶方经济学奖和黄达—蒙代尔经济学奖获得者。

我们现在所说的新型城镇化，是以市民化为核心的城镇化。在我国以城镇化作为经济社会成长的引擎和动力源泉的大背景下，迫切需要提高城镇化的质量，使城镇化过程更好地与以人为本的科学发展、可持续发展融为一体。

这些年我国城镇化发展的速率在提升，但是市民化或者说人的城镇化过程相对滞后，这个相对滞后带来深刻的矛盾。大家都希望乡村人口不断移居城镇的过程是一种和谐的过程、幸福感提升的过程，但面临的实际制约条件是：在这个过程中，城镇的基本公共服务供给跟不上，最典型的问题就是北上广这样的城市，对于在当地就业的非本地户籍人口，基本公共服务的供给跟不上，实际上是歧视性的。比如，过去三十多年全国已经形成了两亿多进城长期居住人口，他们面临的问题是自己的家庭怎么在城市常驻，现在这些人当中绝大多数家庭处于分裂状态，80%左右的夫妻分开生活，而他们的孩子能够跟着父母一起在城市长期居住的只有1/10左右，90%的孩子是“留守儿童”——这些孩子的抚养条件很难符合身心健康成长的要求，而且最近不断听到关于留守儿童揪心的事情，云南一口水塘一次淹死5个孩子、贵州一个垃圾箱一个晚上闷死5个孩子等诸如此类的不幸案例。如果这些孩子跟着父母在城里定居，他们的入托、入学、医疗、住房等公共服务又都跟不上。现在要把供给迅速提高有没有可能？实话实说还真没有这种可能性。稍微考察一下北上广，就会同意这个判断。有的被称为二线、三线的城市，试图趁着压力不大加快步伐，前几年有的城市宣布只要到我这个城市住半年的人就可以给户籍，后来又听说招架不住只好打住。

在城镇化弥合二元结构过程中释放巨大需求的条件下，我国的增长潜力巨大，对于林毅夫教授说的“8%”的长期增长潜力，我同意，但是潜力要变成现实，需要一系列的前提条件，最关键的就是要在基本公共服务均等化方面形成有效的可持续的机制，使这个潜力释放的过程相对平稳地展开。另外一个紧密相联的前提条件就是实现改革的突破、攻坚克难，实质性地推进配套改革，使我国的城镇化红利和改革红利相得益彰。这是十八大之后我们正在密切跟踪、关注有关决策信息并应提出建设性意见建议的非常重要的方面。

面对机遇与挑战，要实现城乡统筹发展，以新型城镇化来促进中国现代化、“中国梦”目标的实现，我们在公共财政方面，需要以一元化的公共财政作为有力的支持后盾。这至少有四个方面：

第一，要按公共财政“预算的完整性”原则形成全口径预算概念下的公共资源配置全景图，进而优化公共财政收支结构。要把所有政府财力纳入一个全口径预算里面，尽可能合理配置公共资源，提高综合绩效。这个公共资源在财政分配上，与整个社会资源优化配置紧密联系。在公共财政全口径预算框架里，不再存在预算外资金的概念，在一个预算体系之内形成相对独立而互相衔接的公共收支预算、国有资本预算、基金预算和社会保障预算四个组成部分。这是公共财政一元化支持新型城镇化的框架，看上去是一个技术问题，却带有实质性改革的性质，是触及既得利益格局的制度建设。全口径预算给决策部门、给所有要加入决策过程的主体——人大、政协和社会公众，提供了一个财力信息的全景图，有了全景图，才能实现社会公众的知情权、质询权、建议权和监督权，直至民主理财、依法理财的决策权。

第二，要按照平等公正、国民待遇原则打造非歧视性的城乡基本公共服务体制和运行机制。基本公共服务供给要向均等化的方向演变，解决的基本问题就是现在有户籍的和无户籍的人口明显不是一个国民待遇。农民工概念其实是一个荒唐的概念，他们已经在城里就业，但是因为户籍不在城市还在农村，就成了“农民工”。所以，这方面公共财政别无选择，必须渐进地以一系列运行机制的改进，来走向非歧视性的公共服务供给。这个过程是长期的，估计要先从难度比较小的区域开始，最后到大城市，最后完全取消歧视性的两种户籍制度。难度最大的北上广恐怕要在最后的阶段，在条件配套下实现。所建机制框架开始时正确与否至关重要，因为一旦成型，马上就具有明显刚性，上去容易，下来几乎不可能，财政的可持续性将面临历史性考验，一定要依靠机制的合理化维持基本的可持续性。

第三，财政分配要按照“财政服务全局”的取向积极与区域发展战略和土地制度、不动产制度等改革协调配合。从财政角度考虑支持新型城镇化，必须促使政府发挥顶层规划功能，从而引出合理、可行的主体功能区规划，协调区域之间发展空间的各种复杂矛盾关系。土地制度、不动产制度的改革至关重要。不动产作为城镇化过程中关键的最稀缺的生产要素和民生要素，它的流动、交易、财产保护、财产登记、相关税收制度等制度建设，应该放在一个通盘合理的配套方案里面去考虑，财政必须支持这样的配套改革。

第四，要借鉴国际前沿理念积极构建公私合作伙伴关系(PPP)机制，建设新型城镇化过程中有效的筹资、引资放大机制和管理增效机制。单靠政府的资金支持城镇化有极大难度，有人测算今后几十年需要60万亿元以上的投入，缺口一望而知。但是，通过运用公私合作伙伴关系(PPP)概念下的一系列可操作机制(如BOT、TOT、BT、政府贴息等等)使已经壮大起来的民间资本、社会资金进入城镇化过程、形成合力，筹资的难题就有望得到相对顺利的解决，而且相关的管理水平和绩效水平也有望得到比较明显的提高。