基于省管县改革的行政区划调整

吴金群

当前，省管县体制改革正在全国24个省和自治区探索试点①吴金群:《统筹城乡发展中的省管县体制改革》，《经济社会体制比较》，2010年第5期。。在此过程中，省级政府管理幅度过大和行政区划不合理，一直困扰着中央和部分地方政府，也成为许多人反对省管县改革的主要理由之一。这一担忧虽可以促使改革的顶层设计更加系统，但不应成为阻扰改革的充分理由。正如党的十八大报告指出的，“优化行政层级和行政区划设置，有条件的地方可探索省直接管理县(市)改革”，行政区划的调整和优化本来就是省管县改革的题中之义和必要配套。

一、我国行政区划的历史演变及其规律

所谓行政区划，是指根据国家行政管理和政治统治的需要，遵循有关的法律规定，充分考虑经济联系、地理条件、民族分布、历史传统、风俗习惯、地区差异和人口密度等客观因素，将国家的领土划分成若干层次、大小不同的行政区域系统，并在各个区域设置相应的地方国家权力机关和行政机关，建立政府公共管理网络，为社会生活和社会交往明确空间定位②浦善新:《中国行政区划改革研究》，商务印书馆2006年版，第1页。。行政区划事关国家的政治、经济与社会的发展战略，直接影响到一个国家的政治稳定、行政效能、资源配置与社会和谐。因此，任何一个国家，在不同的历史阶段，都很重视行政区划问题。

我国历代行政区划名称繁多，层级复杂，变动频繁，这些变化不仅是中央与地方在集权和分权之间博弈的结果，也是经济发展、社会进步、文化差异抑或军事行动的结果。而且，任何朝代的行政区划都是在批判借鉴前朝经验教训的基础上沿革而来的。其中，承袭的部分叫“沿”，变化的部分叫“革”①周振鹤:《中国历代行政区划的变迁》，中国国际广播出版社2010年版，第6页。。在行政区划的层级上，一般可以分为高层政区、统县政区、县级政区、县辖政区等四类。我国各时期的行政区划演变请参见下表1②贺曲夫:《中国当代省制改革展望》，中国经济出版社2011年版，第7－9页。。

表1 我国各时期的政区层级

新中国成立前后，我国建立了东北、华北、西北、华东、中南、西南等六大行政区。其中，华北行政区于1949年10月撤销，改由中央政府华北事务部管理。1952年4月，又撤销华北事务部，成立华北行政委员会。其他大区的人民政府或军政委员会也一律改成了行政委员会。1952年11月以后，全国行政区划统一划分为“三实三虚”，即省、县、乡三个实级，大行政区、专区、区三个虚级。在解放战争和新生政权巩固过程中，大行政区的建立既有利于加强中央对各大区的集中统一领导，又能比较充分地照顾各地区的具体情况。然而在和平建设年代，大行政区不仅增加了层级，也会对中央权威形成挑战。于是，到1954年6月，中央正式撤销了各行政委员会，大行政区制度取消。在大区撤销后，省级行政区划的调整也随之展开。新中国成立初期，六个大区下辖29个省、8个省级行署区、13个直辖市等50个省级行政区①此处13个直辖市不含长春、哈尔滨，这两个城市1953—1954年间曾为直辖市，后又被改为地级市。，另有内蒙古自治区、西藏地方和昌都地区。经过调整和合并，到1957年底，我国省级行政区划减少到了29个。1958年，宁夏回族自治区成立，天津改为地级市(1967年恢复为直辖市);1988年，设立海南省;1997年，设立重庆直辖市、香港特别行政区;1999年，设立澳门特别行政区。至此，全国分成了34个省级政区。

综观我国行政区划2000多年的演变过程，可以发现存在以下几个基本规律:

第一，中高层政区随着历史的发展幅员逐渐缩小，级别逐渐降低甚至消亡。秦朝刚开始时分为36郡，到末年已近50个。号称“千里之郡”的统县政区，其幅员自秦到宋呈现逐渐缩小的倾向，元代以后又经过一个先大后小的起伏。汉朝开始以“万里之州”辖郡，形成州—郡—县体制。东汉末期州只有13个，但到了隋初州的数量达到了300多个，同时也成了统县政区。元明时期，大部分州降与县相当，清代的散州则完全与县同级。民国初期废州为县，于是州从行政区划中暂时消失。元代推行省制之初，仅设6个行省和一个中书省，到元末也仅设11个省。明朝疆域缩小，但仍分15个省(2京、13布政使司)。清朝初期设18个省，到清末增加到23个省。民国时期省的数量逐步发展到35个，如加上特殊政区就有48个省级行政单位。新中国成立初期的大区，也曾经短暂地把省降为二级政区。中高层地方政区随着历史发展不断变小的趋势是由政治、经济、地理等多种原因造成的，其中以政治因素最为关键，主要目的是要实现中央对地方的强力控制;同时，在社会动荡和战争年代，因为要对有功之人进行封赏而需要众多职务，所以只得把郡、州等区划分割得越来越小。

第二，行政层级的变化经历了“两千年，三循环”。如果不考虑县以下政区的情况，可以将秦到民国初年的政区演变分成三个阶段:一是秦汉魏晋南北朝时期，历时800年，政区从两级制变成三级制。二是隋唐五代宋辽金时期，历时700年，政区重复了从两级制变成三级制的循环。三是元明清时期及民国初年，历时650年，政区从多级制逐步简化到三级制，以至短暂的二级制②周振鹤:《中国历代行政区划的变迁》，中国国际广播出版社2010年版，第26页。。中国地方层级变迁的历史周期，非常清晰地展现了中央行政的效率性与地方行政的有效性之间的矛盾。统治者常常陷入顾此失彼的矛盾之中:实行“二级制”感到呼应不灵，鞭长莫及;实行“三级制”则感到中间阻碍，政令不畅。于是，今天顾此而失彼，明天顾彼而亡此，如此循环往复，周而复始③韩春晖:《“省管县”:历史与现实之间的观照——中国地方行政层级的优化改革》，《行政法学研究》，2011年第1期。。实际上，二级制往往是在对三级制(三级制则是对多级制)弊端的反思基础上形成的。在中央集权制度还不发达、控制手段还不丰富的情况下，政府层级过多不仅影响行政效率，而且因为高层政区数量少、幅员大，会对中央权威产生严重挑战，甚至酿成分裂割据的后果。所以，大一统的政权就有简化层级、增加高层政区数量的激励。然而，地方政权的碎片化和权力分散会导致对外边防和对内维稳的能力弱化，容易受到外族入侵或内部起义的打击或摧毁，宋朝即是明证。明朝接受了宋朝长期积弱的教训，扩大了统县政区的幅员，增强了统县政区的辑乱能力，从而维持了长达277年的统一王朝的统治(延续时间仅次于唐朝)。

第三，行政层级(特别是高层政区)往往由非行政区演变而来，即由虚入实。在秦朝，郡设守、蔚、监。其中，守和蔚是郡的地方长官，而监是中央在地方的监察官。所以，秦朝的监察区和行政区是合一的。汉初，由于中央管理的郡、国数量太多，很难进行有效的直接管理，所以设立刺史监察郡、国的长官。到东汉末年，州就由监察区逐渐转变为高层政区。唐朝时期，中央管理的州的数量太多，也因管理难题而设立道来监察州的长官。安史之乱后，道与节度使军管区的方镇合二为一，于是，道就正式成了州以上的高层政区。元代的行省一开始是中央政府的派出机关，即中央大员率领部分官员在地方设立行尚书省。当时的省是中央的官署名，在中央机构改名中书省以后，行尚书省也就改名行中书省。但久而久之，行省管辖的地域就成了一级行政区划。因此，中国历史上的4种高层政区，州、道、路、行省，只有路完全出自宋人的独创，其他三种都由监察区、军事区或临时行动机构演变而来①周振鹤:《中国历代行政区划的变迁》，中国国际广播出版社2010年版，第55页。。此外，明代的督、抚辖区在明清之际几乎变成一级政区，后来经清初的调整，还是回到行省的框架中，只是督、抚成了布政使司之上的最高长官。民国初期，裁府撤州设道，后又撤道，形成类似于郡县制的省—县二级制。因为省级政府管理幅度过大，也因为政治和军事的需要，于是在20世纪20、30年代，在省、县之间设立专区和行政督察专员。新中国成立后，改专区为地区。80年代后，随着市管县体制的推行，原来“虚”的地区一级也就转变为“实”的地级市了。

二、当前我国行政区划存在的主要问题

古代中国的行政区划体现了皇权本位、中央集权和区划调整的强控制导向，新中国成立初期的行政区划体现了秩序重建、中央权威和区划调整的强政治导向，改革开放后的行政区划体现了服务建设、城市带动和区划调整的强经济导向。我国当前的行政区划既受2000多年历史演变的影响，又是当前政治体制、经济发展、社会文化和民俗地理等多重因素相互作用的结果。具体来说，存在的主要问题有以下几个方面:

1.省管县改革过程中的管理幅度问题非常突出

根据《中国统计年鉴》(2012)，除台湾省外的全国27个省和自治区中，有332个地级行政区划(其中地级市284个)，2766个县级行政区划(其中市辖区795个)。如果暂不考虑各省(区)间的差异，在市管县体制下，每个省级政府平均管理12.3个地级行政单位，每个地级行政单位管理8.3个县级政府;在省管县体制下，每个省级政府将平均管理83.5个县、自治县、市等行政单位。显然，从平均意义上讲，市管县体制下的省级和地级政府管理幅度都偏小，而省管县体制下的省级政府管理幅度则又偏大。这就不可避免地产生了管理悖论，即:如果采用市管县体制，因为管理幅度过小，上级对下级可能统得过死，而且行政层级过多，政府会成为“政治蜗牛”;如果采用省管县体制，因为管理幅度过大，上级对下级无法进行有效的管理，导致公共治理失控，下级政府各自为政，而且由于上下级之间的沟通协调困难，也会影响组织的凝聚力和下属的积极性。同时，我国各省和自治区之间的管理幅度差异很大。如果实现完全的省管县体制，省级政府管理幅度超过100的有河北(147)、山西(107)、山东(108)、河南(126)、湖南(101)、四川(156)、云南(125)等7个省;管理幅度在80～100之间的有内蒙古(89)、江西(91)、广东(88)、广西(89)、贵州(82)、陕西(93)、甘肃(81)、新疆(89)等8个省区;管理幅度在60－80之间的有黑龙江(76)、江苏(64)、浙江(69)、安徽(78)、福建(68)、湖北(77)、西藏(73)等7个省区;管理幅度在40－60之间的有辽宁(58)、吉林(48)、青海(40)等3个省;管理幅度在40以下的只有海南(18)和宁夏(18)两个省区②吴金群:《省管县体制改革中的管理幅度研究》，《中共浙江省委党校学报》，2012年第1期。。

2.省级政区的规模过大和差异悬殊不利于国家的长治久安

美国的国土面积略少于我国，设有50个州和1个特区。日本的国土面积与人口都大大低于我国，设有47个一级行政区(都、道、府、县)。我国有国土面积960多万平方公里，人口超过13亿，省级行政区划却只有34个。中国大陆27个省和自治区的平均面积约为35万平方公里，相当于一个中等国家的规模。在人口方面，我国人口超过5000万的省份有9个，超过7000万的有5个，超过8000万的有3个。无论是平均所辖面积还是人口，我国省级政区与世界其他国家相比，都是算比较大的。同时，在我国不同的省级政区，其规模也存在相当大的差异。区域面积最大的新疆(166万平方公里)是面积最小的上海(0.63万平方公里)的263倍;人口最多的广东(10441万)是人口最少的西藏(301万)的34.7倍。正因为中国的区域差异十分明显，西方研究中国的学者甚至发明了一个新词，在China后面再加个S，用以表明中国的内部差异实在太大，似乎有几个“不一样”的China。

从历史上看，对于第二级政区或统县政区来说，因为不存在割据的风险，所以更多地考虑行政管理的效率，但第一级政区或高层政区的幅员过大却始终是中央政府的政治忧虑。如果高层政区长官兼有财政、军政大权，形成唐代藩镇那种“又有其土地，又有其人民，又有其财赋，又有其甲兵”的状况，则分裂割据局面必然出现①周振鹤:《中国历代行政区划的变迁》，中国国际广播出版社2010年版，第71页。。新中国成立之初发生的“高饶事件”，使最高决策层认识到了大区对中央权威的潜在威胁。高岗、饶漱石分裂党的活动，是新中国成立以来在党内高层首次出现的一场分裂与反分裂的严重斗争。正是这一事件，促使中央取消大区制以确保国家统一和长治久安。当前，我国省级政区的数量偏少而规模过大，特别是个别省区的地理规模巨大，不利于中央政府的宏观管理和控制，在极端情况下容易导致国家分裂或地方割据。同时，省区之间的规模和实力差距过大，不仅会影响到公平竞争与相互协作，而且也会使地方之间缺乏足够的平衡力量。

3.行政区划层级过多而且政区名称比较混乱

复杂多样是我国地方政府层级设置的最大特点，实践中存在着二级、三级、四级甚至五级等多种结构。一级制主要是指港澳地区的政府建制。二级制只存在于直辖市的市区。三级制有三种具体的类型:直辖市—区(县、自治县)—乡(镇、民族乡);省(自治区)—地级市—区政府;省—县(自治县、县级市)—乡(镇)。四级制是我国地方行政区划的主流层级，即省(自治区、直辖市)—地级市(自治州)—县(县级市、市辖区、自治县、旗、自治旗)—乡(镇、民族乡、苏木、民族苏木)。五级制(实际上是四级半)仅存在于新疆的伊犁自治州，自治州下属二个地区行署，行署下设县市，县市下设乡镇，即省(自治区、直辖市)—自治州—行署—县(市)—乡(民族乡、镇)。在有资料可查的217个国家和地区中，不划分地方政区的有13个，实行一级制的有53个，二级制的有92个，三级制的有51个，二、三级合计达143个，占217个国家和地区的65.9%，实行四级以上的8个，仅占3.7%，而且都集中于亚洲和非洲②浦善新:《中国行政区划改革研究》，商务印书馆2006年版，第264－265页。。我国地方层级以四级为主，明显偏多。

我国政区名称的混乱则主要体现在:(1)省级政区名称不统一。我国省级政区的通名包括省、自治区、直辖市和特别行政区四种。特别是自治区的名称，很容易与自治区域相混淆，如能改为自治省，则既能体现省级政区的地位，又能与自治州、自治州、自治县等构成民族区域自治的区划体系。(2)“市”和“区”过于泛滥。在行政层级上，我国的市有省级直辖市、副省级市、地级市、副地级市、县级市等多种。对区而言，那就更泛滥了，有省级的自治区、特别行政区，有地级的地区和直辖市辖区，有县级的地级市辖区、林区、特区，有县乡之间的区公所，另外还有诸多经济区、开发区、管理区等等。(3)县级政区名称繁杂。我国现有县级政区的名称有县、县级市、自治县、旗、自治旗、林区、特区、市辖区等。实际上，县级政区完全可以规范为县、自治县、县级市和市辖区等四种。(4)政区专名重名较多。仅县级以上(不含市辖区)政区专名就有上百个重名，其中比较容易引起混淆的是部分重名政区不驻一地，个别的不在一个省区;市辖区的重名也很突出，如市中区、鼓楼区等;县城的重名现象更严重，仅城关镇就有上百个。

4.政区边界尤其是省界的犬牙相入破坏了行政区和地理区的完整统一

从起源来看，政区本来就是为中央集权国家的行政管理需要而设置的，其划界当然要对集权统治有利;但另一方面，农业经济的发展又是维持封建政权的基础，其划界也要注意政区与地理环境一致。在这两种思想指导下，就出现了“犬牙相入”和“山川形便”两条相互对立的划界原则。在中国历史上，这两条原则是同时并用的，但越到后来，犬牙相入的原则越占上风，这一点反映了中央对地方控制愈来愈紧，中央集权程度愈来愈强的客观事实③周振鹤:《中国历代行政区划的变迁》，中国国际广播出版社2010年版，第87页。。山川形便原则有利于实现行政区、经济区与地理区的完整统一，从而有利于区域经济和社会文化的持续发展。然而，以此为依据划分政区，地方政权可以凭借天险、地利形成割据之势。所以，到了宋代以后，犬牙相入原则开始被普遍使用。特别是到了元代，这一原则走向了极端。元以后的各代，虽然对省制进行过多次改革，但犬牙相入的原则和实践并没有得到根本改变。

在军事不发达的古代社会，犬牙相入的政区划分比较有效地避免了地方的割据。但在军事高度发达的今天，现代化战争已不再局限于地面行动。在数字化、信息化和空间立体战的背景下，完整的自然地理对形成地方割据的作用和意义已经越来越小。与此同时，犬牙相入的政区划分破坏了行政区、经济区和自然地理的完整和统一，阻碍了经济区内商品和生产要素的正常流通，影响了区域经济的健康发展。大量的事实表明，我国区域经济仍然在按行政区经济规律运行，行政区划界限如同一堵“看不见的墙”对区域经济的横向联系产生刚性约束①刘君德:《中国转型期“行政区经济”现象透视——兼论中国特色人文－经济地理学的发展》，《经济地理》，2006年第6期。。在此背景下，行政区与自然地理区域的人为割裂会对区域经济的发展产生严重的负面影响。虽然改革的关键问题不是通过频繁地调整行政区划，以试图实现与经济区的一致，而是在于不断完善市场经济体系以及彻底转变政府职能，但对于客观上已经存在的自然地理条件，则应该在行政区划改革时给予足够的重视。

三、省管县视野下的行政区划改革思路

一般来说，当一个组织的规模一定而且其他条件保持不变，管理层次与管理幅度之间呈现反比例关系，即:管理层次越少，管理幅度越大;管理层次越多，管理幅度越小。从多数国家的情况来看，减少行政层级、实现扁平化管理已经成了行政改革的共同趋势。当然，任何一个国家的行政区划的形成都有其历史和自身原因，不是划来划去的结果②宫桂芝:《我国行政区划体制现状及改革设想》，《政治学研究》，2000年第2期。。所以，行政区划改革需要统筹规划，经科学论证和综合评估后逐步推进。与省管县改革相适应的行政区划改革可以从以下几个方面渐进展开:

第一，适度增加直辖市数量。新中国成立初期，我国最多时曾设有北京、天津、上海、南京、武汉、广州、重庆、西安、沈阳、长春、哈尔滨、旅大、鞍山、抚顺、本溪等15个直辖市。我国目前仅设有北京、天津、上海、重庆4个直辖市，数量明显偏少，而且西北、东北、华中、华南等地区仍缺乏作为区域性政治、经济中心的省级大城市。随着我国经济社会的快速发展，部分(特)大城市的经济基础日益雄厚、基础设施迅速改善、人口聚集日渐增多、辐射力越来越强，已初步具备了影响和带动周边区域整体发展的能力。因此，可以考虑把大经济区的中心城市增设为直辖市，以进一步加速大经济区的形成，并充分发挥超级中心城市的龙头作用。在具体操作时，应首先考虑在一些具有双中心的区域设置直辖市，比如济南与青岛、沈阳与大连、广州与深圳等。其次应注意选择大区域中的首位中心城市作为直辖市，并给其留下充足的发展空间。最后，新直辖市与原直辖市以及新直辖市相互之间需要保持一定的空间距离，以充分发挥其中心城市的辐射力。从目前来看，可供候选升格为直辖市的主要有:南京(长三角)、青岛(环渤海)、沈阳(东北)、广州(华南)、武汉(华中)、西安(西北)等。在名称上，为了表明直辖市的省级地位，而且因为直辖市都是大都市，所以不妨改称直辖市为都市省。

第二，逐步划小面积过大省区。早在西汉时期，贾谊就在《治安策》中写道:“欲求天下之治安，必众建诸侯而少其力，力少则易使以义，国小则亡(无)邪心”。为了有效维护国家的长治久安，充分发挥中央与地方的两个积极性，成功压缩行政层级，顺利推进省管县改革，有必要划小区域面积过大省区，逐步增加省级政府数量到50个左右。在划小省区过程中，应重点考虑自然地理、民族构成、历史传统、人口数量、国家安全、经济联系和管理便利等因素。对于面积过大或版图分布过于狭长的省区，如新疆、西藏、内蒙古、甘肃等，首先设想是否可能一分为二。如果在现有省级政府驻地以外存在适合作为另一个省会的城市，则可大体上一分为二;如果不具备一分为二条件的，则可以通过将部分区域划归周边省区或者与周边省区部分区域组建新省区的办法划小省区。比如在区域面积最大的新疆，南北交通极为不便，且南疆与北疆在民族构成上也有较大差异，所以在南疆设维吾尔自治区为佳，在北疆则可设立新省。在内蒙古，版图过于狭长，东西地理条件、经济、文化等方面都存在较大差异，可分别以呼和浩特与乌兰浩特为中心组建两个自治区。另外如甘肃，可以把其东北部划归宁夏;西藏的东部则可以和四川的西部组建西康省。在自治区的名称上，为避免与自治区域相混淆，也为了反映其省级地位，不妨改称自治区为自治省。

第三，积极探索新的设市模式。20世纪80年代以前，我国常采用切块设市模式，即从县域范围内切出城市化水平较高的区域单独设市，从原来所属的县(自治县、旗、市)中分离出来。这一模式虽然城乡界线清楚，在条件好、潜力大的非县城中心镇效果明显，但是增加了机构编制和财政支出，而且使城市的拓展空间和乡村的经济社会发展都受到了制约。于是，80年代以后，整县改市成了设市的主要模式，即将整个县(自治县、旗)改为市，个别也有几个县合并设置为一个市或郊县并入市。这一模式打破了城乡分隔，减少了重复建设，节约了经费开支，促进了城乡协调发展，保持了行政区划的相对稳定。但是，这一模式违背了城市型政区的基本宗旨，模糊了城乡之间、市县之间的差别，造成了虚假城市化。正是在这种困境下，我国设市工作已暂停10多年，自1997年以来，除新疆设置了5个县级市外，其他省区均已停止。当前，应该按照城乡分治的原则，运用点面结合的方法，积极探索多样化的设市模式。在总体上，可以通过增设直辖市，增加省级政府数量，减少管理幅度;通过取消地级管理层，回归原地级市的城市管理功能，探索有中国特色的城市自治之路;通过有条件地重启切块设市和整县改市，加快中国城市化进程，激发县域发展活力;通过部分中心镇改市试点，积极探索县辖市体制，培育和发展中小城市。

第四，渐进整合县级政区。县是我国行政区划中作用显著，历史最长，也最为稳定的一个层级。截止到2011年底，31个省、市、自治区中共有1996个县(旗、县级市、特区、林区)。但是，因为没有明确统一的标准，不同省区之间县的数量、县域面积、人口规模、经济实力等方面存在巨大的差别。一般认为，省直接管理县市的数量以不超过50个为宜。在我国目前行政区划下，如果由省级政府直接管理县市，将会有23个省区超过这一控制幅度。因此，有必要在增设直辖市、划小规模过大省区后，进一步整合县级政区。总体思路是:一部分发达县(市)可以遵照相关条件升格为地级市，并划入周边个别县(市)作为市辖区;通过定量计算适当合并规模过小的县(市)，扩大县域管理规模;为给大中城市的发展留下足够的空间，部分与市联系紧密的郊县可调整为市辖区或依然保留为“较大的市”下属的县。

经过改革，我国的主流地方行政层级应分为三层(见下图1):第一层级仍然由省、直辖市(都市省)、自治区(自治省)和特别行政区组成。第二层级主要由县、省辖市和自治县组成。其中的省辖市，既包括了现在的地级和副省级市，又包括了省管县改革后的县级市。经法律法规明确授权，少部分省辖市可以作为“较大的市”继续辖区、县或自治县。第三层级由乡、镇、县辖市和民族乡组成。我国现有的镇建制门槛过低，而且并乡扩镇改革使镇变成了广域型的大乡建制。此时，经济强镇的崛起越来越要求城市型管理体制的创新。其中的县辖市就是在借鉴国际经验基础上提出的、符合城乡分治趋势的设市新模式，它既可以避免切块设市的弊端，又能够解决整县改市出现的新问题。

图1 行政区划改革后的行政层级体系

有必要说明的是，省管县改革中自治州的具体定位问题。到底要不要取消自治州管县，实行省管县的体制，目前还存在争议。从未来的趋势看，应该逐步取消自治州管县的体制。海南建省后，撤消海南黎族自治州这个行政建制，另设6个自治县由省直管，同样达到了民族区域自治的目的。海南的实践表明，自治州并非是一定要按管县的行政建制设立的，可以结合各地自治州的实际情况，采取两种改革思路:一是实行省级政府直管自治县后，借鉴海南的做法，作为一级地方政府的自治州随之取消。这一思路，可以在全国大部分地区实施。二是采用省级政府直管自治县后，把自治州看成与市县脱钩后的地级市一样，作为不管县的自治地方政府存在。考虑到目前自治州府所在地往往是县或县级市，所以自治州可暂时作为一个法律概念存在，自治县达到一定标准后可升格为自治州。当然，这将涉及到我国《宪法》及《民族区域自治法》的修改。