论日本灾害风险管理模式的特点

文/刘学彬（中共四川省委党校，四川成都 610072）

日本列岛地处亚洲大陆和太平洋之间的大陆边缘地带，地震和火山活动频繁。同时，由于地理和气候条件，台风、暴雨和暴雪等自然灾害频繁。在应对各种自然灾害的过程中，日本不断吸取经验教训，完善本国的灾害风险管理，其中有许多有益的做法值得我们学习借鉴。

一、自然灾害的监测、预警在灾害风险管理中是排在第一位的

日本是一个自然灾害频繁的国家，他们对自然灾害不回避，勇于面对，非常重视灾害的监测、预警和预防措施，这方面工作做得非常细、非常到位。现以地震和海啸为例加以说明。

地震和海啸的监测和研究在日本主要由日本气象厅（JMA）、国家防灾科学技术研究所（NIED）和地震预测联络会（国土地理院）来承担，其中JMA和NIED发挥了主要作用。

日本气象厅（JMA）监测整个日本的地震活动。发生地震时，立即确定震源，报告海啸预报和其他地震信息。根据日本发布地震和海啸信息的时间顺序，要求地震发生后2分钟之内发布地震烈度信息（JMA地震烈度级别为7级），3分钟之内发布地震信息（位置和震级）、启动海啸预警、发布海啸信息（预计海啸高度和抵达时间），5分钟之内更新地震和地震烈度信息，发布观察到的海啸高度和抵达时间。JMA的地震早期预警（实时）目的在于保证民众倒塌前逃生。它通过下列方法在地震到达前发出预警：在震中附近的检测站检测P波；预测地震位置和大小（震级）；预测到达时间和沿途振幅；通过电视、无线电、手机等发出预警。让人们预先作好准备、停下列车、停下电梯等。JMA还发布地震危险地图，该地图表明在设定时间段内的给定区域内，预测发生强震的可能性，包括30年内发生6级以上烈度地震的可能性地图和30年内3%可能性的烈度地图。2011年的3.11强震就发生在30年内发生6级以上烈度地震可能性最大的区域。此外，在日本东海地区和关东南部地区30多个点的地下数十米深处，日本气象厅还设置了监测岩石体积变化的感应器，相关数据随时被传送至气象厅，作为分析地震的重要资料。在新干线列车途经的东海地区，日本铁道东海公司在铁路沿线设置了“早期监测地震警报系统”，以尽量保障行驶列车的安全。［1］

国家防灾科学技术研究所（NIED）通过K网（部署在全国约1000个地点的强震仪网络）和Hi网（部署在全国约800个地点的高灵敏度地震仪网络），实时监测地震，并通过自己建立的JSHIS（日本地震灾害资讯站），实时发布信息。

二、提高建筑物的抗灾能力是日本预防灾害损失的重要举措

日本传统房屋主要为木制房屋（柱—梁），现在的比例也很大，如2005年建造房屋约130万栋，其中木制的占43%。这些住宅在地震发生时由于海啸、大火和土地滑坡等将导致大量的人员伤亡和建筑损坏。为了消除这些隐患，日本政府非常重视保证建筑安全，主要由国土交通省（MLIT）负责改进（加固）现有脆弱建筑。主要采取下列措施：

（一）修改、完善《建筑标准法》；日本的《建筑标准法》（BSL）通过对工地、结构、设备和建筑使用适用法规，保护人民的生命、健康和财产。BSL对房屋建筑标准作出了详细规定，主要包括内部环境（如灯、通风设备、高度、隔音、楼梯、通道、斜面等）、结构上的必需条件（如对建筑构成部分本身的重量及对风、雪及地震的承受能力作了详细规定，保证大震不倒，中震不损坏）、消防安全的必需条件（包括防火和逃生的规定，保证建筑物避免从外面着火、里面的火蔓延出来以及着火时安全逃生）、建筑物的设施等。

（二）改进建筑安全性的法规。除了BSL外，在日本与建筑安全性相关的法规还有《城市规划法》和《消防法》等。前者旨在通过对城市土地利用规划系统和基础设施开发系统，支持高效的城市活动，建设舒适的城市环境，创造城镇风光。后者旨在通过对灭火设备、警报设备等适用相关法规，保护人民的生命和财产免受火灾和其它灾害，并最大程度地减少火灾和其他灾害造成的损失。现在保证建筑安全的最新法规主要有《现有建筑抗震加固促进法》（1995年起实施）和《房屋质量保障法》（1999年）。前者根据神户地震的经验教训，规定：房主有义务让许多人努力进行地震诊断和抗震改进；免除一些技术要求；当局提供导则、建议和指示。根据《现有建筑抗震加固促进法》，1995年至2007年日本对相关建筑进行了认证，公共建筑和私人建筑总计认证数量为4828栋。《房屋质量保障法》旨在保障房屋质量，保护房屋购买者的利益，及时解决房屋争端。

（三）促进技术开发。日本非常重视抗震技术的开发和使用。用于地震控制的减震器广泛使用。对于木房抗震加固而言，主要采取安装抗震墙和支架、加固接头的方法。对于公寓房屋抗震而言，大量采用加固地桩的方法。

（四）为加固房屋提供金融援助。这项措施是在吸取1995年神户地震的教训后采取的。主要体现在以下两方面：

1．建筑物的地震评估。这项活动2/3的花费由中央和地方政府资助。其中建筑的紧急损失评估（建筑的风险评估）要在发生大地震后进行，以便能保护人们免受余震或第一次地震破坏造成的受损建筑或倒塌建筑的坍塌之次生灾害。风险评估的评估员为负责某个项目的建筑工程师，均为登记注册的志愿者。目前日本拥有100000多名注册工程师。评估的结果分为安全、限制进入和不安全三类。主要紧急损失评估行动进行了三次：阪神淡路大地震（1995年）、新潟中越地震（2004年）和能登半岛地震（2007年）。

2．房屋的地震修整。这方面的金融援助主要体现在：22%或更多的花费由中央和地方政府共同资助；地震诊断的费用是免费或大部分资助的；低利率的贷款；降低10%的个人所得税；降低3年财产税的1/2；地震保险由国家财政充分支持。

（五）地震保险。1966年,日本颁布了地震保险法，正式引进地震保险制度。它以国家政府做后盾，政府的深度参与对地震保险制度的成功起到了关键作用。日本地震保险法规定,建筑物的地震保险金的最高限额为:5000万日元,而家财的地震保险金的最高限额为:1000万日元。对于保险公司和政府在地震保险中的责任分担，日本的《地震保险相关法律》中都有明确的规定。2009年4月规定，当地震引起的损失在1150亿日元以下时，由私人保险公司承担100%的保险责任；损失在1150－19250亿日元之间，由私人保险公司和政府各承担50%的保险责任；损失在19250－55000亿日元之间，由政府承担95%，私人保险公司承担5%的保险责任。如果一次地震造成的损失超过规定的55000亿日元上限，地震保险可以按照上限与实际应付赔款总额之比进行比例赔付。

（六）发布信息、开发房屋“简易地震诊断法”。每个人都可以通过“简易地震诊断法”判断自己房屋的抗震能力。

三、完善的灾害信息系统是灾害风险管理的重要保障

在灾害风险管理信息化发展方面，日本政府从信息化基础设施抓起，建立起了覆盖全国，功能完善、技术先进的防灾通讯网络。为了准确、迅速地收集、处理、分析、传递有关灾害信息，更有效地实施灾害预防、灾害应急以及灾后重建，日本政府于1996年5月11日正式设立内阁信息中心，以24小时全天候编制，负责迅速搜集与传达灾害相关的信息，并把防灾通讯网络的建设作为一项重要任务。

目前，日本政府基本建立起了现今发达、完善的防灾通讯网络体系，包括：以政府各职能部门为主，由固定通讯线路（包括影像传输线路）、卫星通讯线路和移动通讯线路组成的“中央防灾无线网”；以全国消防机构为主的“消防防灾无线网”；以自治体防灾机构和当地居民为主的都道县府、市町村的“防灾行政无线网”；以及在应急过程中实现互联互通的防灾相互通讯用无线网等。此外，还建立起各种专业类型的通讯网，包括水防通讯网、紧急联络通讯网、警用通讯网、防卫用通讯网、海上保安用通讯网以及气象用通讯网等。［2］

在实际运行中，日本的灾害信息系统发挥作用主要通过以下途径：

（一）早期评价系统（EES）。该系统主要是针对地震灾害建立的。日本气象厅（JMA）根据地震数据实施判断，当观察到的最大地震烈度大于等于4级时，该系统自动启动。在发生地震后30分钟内估计地震烈度分布、建筑损坏和因建筑损坏造成的人员伤亡。总部和其他政府省厅通过中央无线电网络接收此评价，在此基础上决定救援的措施。

（二）灾害信息共享平台。该平台是基于GIS（地理信息系统即Geographic Information System）的信息平台，它是采用标准信息格式的信息共享系统。在此平台上中央政府省厅之间、中央与地方之间、政府与公众之间共享灾害信息。日本自2006年起，开发并更新了此平台，当前在此平台上能获得的信息是地震烈度分布、气象、电力和燃气供应中断信息、卫星图像、河水水位和医院信息。此外，日本各地都建立了都道府县的紧急防灾对策本部指挥中心。指挥中心通过网络对所属地区和城市进行监控，或进行救灾指挥；同时，可以通过信息网络与所属的市町村和警察局、自卫队、水电煤气、道路等管理部门相联系，实现信息共享，以保证信息通畅和救灾行动实施。

资料来源：Cabinet Office，Government of Japan，2002，Disaster Management in Japan

四、依法管理是日本灾害风险管理的重要特征

回顾日本灾害管理历史，每一次大的灾害都伴随着相关法律的出台，以此指导灾害应对。如1946年发生的8.0级南海地震，造成1443人死亡，促成了1947年《灾害救助法》的颁布。1959年发生的伊势湾台风，造成5098人死亡，促成了灾害管理基本大法——《灾害对策基本法》在1961年的颁布实施，而该法目前已经修订了23次，以不断适应灾害管理各类活动的需要，成为一部较为完善的灾害管理的基本大法。1995年，日本发生了阪神淡路大地震，造成6435人死亡，这次大地震促使日本政府对其灾害管理进行反思，进一步加强了灾害管理工作。在法制建设方面，更是推动了《震灾管理特别措施法》（1995年颁布）、《灾害对策基本法》（1995年6月和11月两次修订）、《大规模地震对策特别措施法》（1995年修订）、《特定非常灾害灾民的权利保护等特别措施相关法》(1996年颁布)、《密集城市街区的减灾促进等相关法律》（1997年颁布）、《被灾者生活再建支援法》（1998年颁布）等一系列法律法规的出台和修订。

下表是日本的主要自然灾害以及由此推动颁布的日本灾害管理的主要法律：

经过多年的发展,现在日本已经形成了比较完备的灾害管理法律体系。按照法律的内容和性质，可以将日本的灾害对策相关法律分成基本法类、灾害预防和防灾规划相关法类、灾害应急对应相关法类、灾后重建和复兴法类、灾害管理组织法类等五大类型(这些法规不仅成为灾害各个阶段灾害管理活动的依据，也为建立一个良好的灾害管理组织体系提供了法律保障和依据。［3］

以上法律中，《灾害对策基本法》（1961年）被称为日本灾害管理的基础。它的主要内容包括：辖区界定与灾害管理职责；灾害管理体系；灾害管理计划；灾害准备；灾害应急；灾害恢复；金融措施；紧急状态等方面。

就职责和行动而言，国家对地方官和市政当局主要是全面协调和信息支援；地方官对国家和市政当局也是全面协调和信息支援；而市政当局接受来自国家和地方官的全面协调和信息支援，实施灾害管理，向居民发布信息和撤离指示；居民的职责和行动就是预防危机、撤离等。

就灾害管理体系而言，日本由首相主持的中央防灾会议、地方长官主持的地方防灾会议、城市、城镇、村庄领导主持的城市灾害管理会议构成。其中中央防灾会议起着决策指挥中枢的作用。它由首相主持，成员为内阁大臣，主要职责为：准备和促进实施基本灾害管理计划；准备和促进实施重大灾害应急措施计划；审议首相或负责灾害管理（全面协调政策和措施、宣布紧急状态等）的内阁大臣提出的重大议题。

就灾害管理计划而言，由自然灾害（地震、风暴、洪水、火山爆发、雪灾等）计划和事故灾害（海难、空难、铁路、公路事故、核事故、危险物品事故、火灾事故等）计划构成。

就灾害恢复和重建而言，日本主要采取如下措施：实施灾害恢复项目；灾害补偿；减免税款；用划拨给地方政府的税款和地方债券成立重建基金；指定严重灾害；帮助恢复生计；实施地震保险等。

（感谢日本政策研究大学院大学灾害管理项目主任冈崎健二教授为本文的写作提供了大量的资料）

［1］钟开斌.日本灾害监测预警的做法与启示［J］.行政管理改革,2011(05).

［2］日本应急管理信息系统的建设模式［N］.人民邮电报,2008-06-05.

［3］袁艺.日本灾害管理的法律体系［J］.中国减灾,2004(11).