政府主导乡镇图书馆建设的公共政策分析*<br/>——以河南信阳“平桥模式”为例

政府主导乡镇图书馆建设的公共政策分析*
——以河南信阳“平桥模式”为例

2013-11-15陈辉玲王宏鑫周云颜

图书与情报 2013年6期

陈辉玲王宏鑫周云颜

（1.信阳师范学院图书馆河南信阳 464000）

（2.信阳市平桥区图书馆河南信阳 464000）

乡镇图书馆是我国公共图书馆建设体系向农村地区延伸的重要环节与重要“基石”，对于不断延伸我国公共图书馆服务触角，构建布局合理、全民覆盖的公共文化服务体系，承担着十分重要的使命。随着《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》和《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》的政策出台，文化信息资源共享工程、乡镇综合文化站、农家书屋等项目完成全覆盖目标，我国已建成了覆盖全民的公共图书馆体系。在建设实践中涌现了诸多基层公共图书馆服务体系建设模式，如：市（县）馆与乡镇政府合作建设乡镇分馆的苏州模式，市、区、乡镇三级政府联合主导的城乡一体化建设的嘉兴模式，市、镇两级投入联合建设的江阴模式，依托社区服务平台建设农村图书馆的诸城模式，等等。其共同特点是都不同程度的由政府发挥主导作用来建设。

同样河南信阳的“平桥模式”也是由政府主导、统筹城乡，按照“统一规划、统一图纸、统一标准、统一验收”原则，统一建设乡镇图书馆，形成了以图书馆建设为中心整合农村公共文化服务的发展模式，已初步形成了以平桥区图书馆为总馆，以18个乡镇(办事处、管理区)图书馆为分馆，以社区街道图书室、农家书屋为支馆，以图书流通车为补充，触角延伸到千家万户的区域图书馆网络服务体系。本文以河南信阳“平桥模式”为例，从公共政策的视角，以行政伦理学为分析工具，对政府主导的乡镇图书馆建设、运行、发展的路径进行分析与评价，提出政府主导型乡镇图书馆可持续发展的对策和建议。为经济欠发达地区乡镇图书馆建设提供借鉴和参考。

1 “平桥模式”的主要特点

平桥区是河南省信阳市下辖的县级行政区划，地处大别山革命老区，是一个欠发达地区，辖18个乡镇，其公共图书馆服务体系建设基础极为薄弱。2010年开始实施“平桥区乡镇图书馆建设工程”，极大地推动了公共文化服务体系建设的发展。由政府主导统筹，在社会各界的广泛参与和基层图书馆人的努力下，经过三年来的建设，18座典雅、大方、宽敞、规范的乡镇图书馆落成、开放，社会效益逐渐显现。逐步形成了被学术界称道的“平桥模式”，其特点主要体现在如下几点。

1.1 政府主导建设、保障经费投入、争取爱心捐助

面对乡镇经济薄弱的现实，平桥区政府主动承担起建设主体的角色，从2010年开始实施“平桥区乡镇图书馆建设工程”，投资4000万元，统一建设了18座乡镇图书馆。建设伊始就制定了《平桥区公共图书馆管理办法》（草案），并在实施过程中不断完善，通过立法程序，最终形成了地方法规，保证了公共图书馆体系的可持续发展。该办法规定区财政统一拨付总馆后续发展专项资金35万元/年（购书经费20万元，设备维护与其他活动经费15万元）；乡镇图书馆物业产权归各乡镇人民政府所有，区财政统一将乡镇图书馆后续发展专项资金每年每馆10万元拨付到各乡镇人民政府，用于承担本乡镇图书馆运行过程中的水费、电费、设备维护、互联网接入年费、管理系统升级维护以及开展活动和图书购置等；每年各馆图书采购按计划上报区文化局统一采购办理。同时积极争取出版社援助、爱心人士捐赠和公益基金的投入等多方筹集资源。如华谊兄弟公益基金向总馆和18个乡镇分馆捐赠19套设备，并提供片源建设了“零钱电影院”，由图书管理员不定期为读者播放精彩影片。

1.2 统一建筑标准、分级提供服务

按照标准化要求实施公共图书馆服务体系建设是“平桥模式”的突出特点。按照文化部《公共图书馆建设标准》规定，根据测算，平桥区乡镇人口大部分在3万人左右，故乡镇图书馆建筑面积确定为821.22平方米/馆，并制定印发《信阳市平桥公共图书馆建设实施方案》（信平办［2010］6号），开始实施公共图书馆建设工程，按照“统一规划、统一图纸、统一标准、统一验收”的原则，统一由政府斥资兴建，现18个乡镇及办事处中已建设了17所占地面积不低于3亩、上下两层、建筑面积821.22平米、功能齐全的乡镇图书馆，另有1所即将建成的明港镇图书馆加上外观建筑风格等，面积将达到3750平米。

“平桥模式”采用总/分馆制管理模式，分级提供服务。各乡镇图书馆是区图书馆的分馆，同时也担负着乡镇范围内村级图书室、流动书车的业务指导职责，保证普遍均等的全覆盖公共图书馆服务体系。

1.3 打造专业团队、实行科学管理

建立一支训练有素、敬业称职的馆员队伍是办好乡镇图书馆的重要保证。2010年3月底，经过笔试、面试等环节，从全区大学生村官中招聘了21名成绩优秀、热爱图书馆事业的乡镇图书管理员，纳入事业人员编制，统一送至武汉大学信息管理学院图书情报专业进行为期三个月的理论、业务培训，再到东莞市图书馆进行顶岗实习，全面提升馆员的整体素质和业务能力。同时积极与市图书馆、当地高校图书馆加强业务联系，以获得业务指导和帮助。

在平桥区公共图书馆服务体系中，各乡镇图书馆，是区图书馆网络化整体布局中的一员，统一使用区图书馆网络管理平台，统一共享服务器、设备、技术、人员，无需再自购相同设备。平桥区图书馆（总馆）统一协调各乡镇图书馆的设施及图书文献，统一配备，统一流通；读者借阅证件统一编号，全区通用。总/分馆共同使用的文献流通管理系统、多媒体阅览室上网服务管理系统和“平桥区公共图书馆门户网站”，通过一体化和专业化管理，实现体系内各图书馆之间的资源共享和服务的互动互联，以网络化布局，为全区居民提供无所不在的图书馆服务。各分馆利用多媒体阅览室自身优势，配合文化信息资源共享工程，为读者提供互联网上网服务，共同享受健康丰富的文化信息资源。多媒体阅览室配有专用管理系统，注册读者每天可以享受一小时的免费服务。

1.4 整合文化资源、引领文化发展

平桥区公共图书馆服务体系充分发挥基础文化设施作用，积极参与农村文化建设，开展了丰富多彩的活动。

首先，调整图书馆与文化站关系，以乡镇公共图书馆整合农村综合文化站和文化信息资源共享工程，这样使得原本被“泛化”与“虚化”了的文化站工作有了实体空间的依托和专业化提升。以公共图书馆为平台的农村公民道德教育、远程农业科技服务、现代职业技术教育渐次展开。

其次，公共图书馆服务网络不断向下延伸，由区乡图书馆对辖区内的街道、社区图书馆（室）、农家书屋进行管理和业务指导，建立长效指导和帮扶机制，为农家书屋管理员讲解图书管理业务知识，帮助提高图书书标使用、图书存放、图书分类等业务实际操作水平，以及开展读书活动。以社区街道图书馆、农家书屋为支馆，以图书流通车为补充，将服务触角通过全区已建立的251个农家书屋，23个文化大院，14个乡镇综合文化站，226个村级文化室，服务延伸到了千家万户，形成了独具地方特色和现代气息的区、乡、村三级文化网络。

再次，充分利用图书馆的场地，发挥图书馆保存、传承、发掘本土的、民族的、特色的文化成果和非物质文化遗产的文化功能。广泛收集当地书画、剪纸、泥塑作品等民间特色艺术作品；开展各种服务三农的文化与读书活动；利用图书馆门前广场，举办广场舞龙、舞狮、划旱船等民俗文化艺术活动，以及健身跳舞、戏剧演出、电影放映等文娱活动。通过开展上述丰富多彩的活动，使每个乡镇图书馆融入了以公共图书馆服务体系为基础，协调农村文化站、文化大院、乡村文化室、农家书屋发展，保存、传承、发掘本土的、民族的、特色的文化成果，服务三农的农村文化建设模式。使得公共图书馆服务体系具有了持续协调发展的广阔前景。

1.5 馆际合作共建、实现资源共享

平桥区公共图书馆服务体系是一个开放的系统，注重馆际合作共建，探索资源共享途径。2012年12月14日，区委宣传部长、区文化局局长、区图书馆馆长一行到信阳师范学院参观考察，与信阳师范学院签订校地协同共建图书馆协议，聘请文献信息研究所长王宏鑫为平桥区图书馆名誉馆长。信阳师范学院图书馆的专业技术骨干多次深入平桥区图书馆及其17个乡镇图书馆走访、调研，为乡镇图书馆的发展献计献策，目前正在积极探索乡镇图书馆馆员定期到信阳师范学院图书馆学习培训，信阳师范学院资深馆员到乡镇图书馆挂职锻炼的双向互动，信阳师范学院图书馆图书与乡镇图书馆特色馆藏资源进行馆际互借、资源共享的馆际合作共建模式。

2 “平桥模式”政策分析与评价

2.1 政府自觉执行国家文化政策

公共图书馆是保障公民文化权利的制度安排之一，我国于1997年签署联合国《经济、社会和文化权利国际公约》，该公约第15条规定：本公约缔约国承认人人有权：①参与文化生活；②享受科学进步及其应用产生的利益；③对其本人的任何科学、文学或艺术作品所产生的精神上和物质上的利益，享受被保护的权利。公共图书馆可以为公民提供信息获取权、阅读权等具体文化权利，这些权利的保障有赖于政府提供相关的文化立法、文化政策、文化设施等制度安排。这种制度保障措施主要表现为建立健全公共文化服务体系，也就是说，建立健全公共文化服务体系是满足公民的基本文化需求、保障公民文化权利的基本要求与基本途径，公共图书馆是公共文化服务体系中公共文化基础设施之一。“平桥模式”中的乡镇图书馆既是为公民提供信息需求的知识宝库，同时也是公共文化服务体系的综合平台，它整合了乡镇文化站的部分功能，图书馆门前的文化广场是群众开展文化活动的主要场地。平桥区政府坚持政府主导，按照公益性、基本性、均等性、便利性的要求，加强乡镇图书馆的建设，完善公共文化服务网络，统筹规划和建设基层公共文化服务设施，坚持项目建设和运行管理并重，实现资源整合、共建共享，是政府自觉执行国家文化政策的实践性探索。

2.2 政府主动提供公共文化产品

保障农民文化权利、提供公共文化产品是政府义不容辞的责任，这是图书馆业界多年来一直呼吁的话题。任何一种文化发展成果都是不同的时代、不同的民族、不同的个体创造出来的，但一旦成为一种可造福于人类的成果，就应该是属于全人类的公共物品。从制度正义的要求看，共享人类的文化发展成果应该成为公民的一种正当权利。为了保证公民共享文化发展成果的权利，国家、政府或社会有必要做出相应的制度安排。这种制度安排的主要内容就是对人类文化成果的大规模、有序化集中存储，并向社会公众提供平等利用服务。图书馆就是这种大规模、有序化集存与利用人类文化发展成果之需要的产物。目前我国公共图书馆话语中县级及以上图书馆为公共图书馆，而县级以下的基层图书馆，特别是农村图书馆被置于了公共图书馆范畴之外，乡镇图书馆同样处于公共图书馆体系之外。因此，长期以来，广大农村地区文化设施匮乏，农民的文化需求无法得到满足，而“平桥模式”是政府在突破政府管理体制和财政供给体系的前提下，使公共图书馆服务体系向农村地区延伸，主动为农民提供公共文化产品，让乡镇公共图书馆成为农民精神家园的有效尝试。因而“平桥模式”是对我国现行公共图书馆服务体系建设的实践性突破。

2.3 图书馆专业化团队是乡镇图书馆发展的基石

纵观乡镇图书馆的发展历程，之所以出现昙花宿命现象，重要的一个因素就是图书馆专业人员的匮乏。“平桥模式”从建设之初就充分考虑职业化、正规化人才队伍的重要性，不仅对馆员进行了系统的图书馆专业知识培训，而且到国内一流的公共图书馆进行顶岗实习。为防止人才队伍流失，区政府对招录的乡镇图书馆管理员核定为区财政全供事业编制，由区总馆负责日常管理、业务培养和考评奖惩，提高了馆员的事业心和工作积极性。

2.4 整体化平台建设是乡镇图书馆发展的源泉

乡镇图书馆的发展离不开强有力的财政支持，目前，平桥区基本财力靠财政转移支付，乡镇多属依靠补贴，自身难以为农村提供公共产品，特别是在经济不发达和较为贫困的乡镇，由乡镇财政提供公共产品更无从谈起。“平桥模式”采取整体化平台建设，将基层文化资源进行整合，以图书馆的发展带动群众文化活动的开展，试图让图书馆管理员成为公共文化服务体系的领军人物，通过平图讲坛、文化沙龙、阅读活动等的开展，不断丰富人民群众的文化生活，保障人民群众的文化权益。整体化平台建设可以综合利用乡镇政府文化经费和区政府文化事业经费，充分吸收和接纳社会资本参与图书馆建设和发展，各级各类企业和社会团体、个人都以不同的方式投入资金、图书、设备等，利用整体化平台营造社会影响，让有限的财政经费发挥尽可能大的经济效益和社会效益。

3 “平桥模式”发展的对策与建议

3.1 基础设施和管理体系建立后，要培养人民群众的阅读习惯

目前，“平桥模式”已经完成了基础设施和管理体系的建设工作，还要让图书馆被人们用起来。没有人民群众的阅读需求，图书馆便没有存在的理由。平桥区政府的领导也坦言，因为没有人读书，所以要建图书馆，认为供给可以刺激需求。通过调查走访得知，各乡镇图书馆的办证人数在80～300个之间，读者主要是图书馆附近的学生和乡镇居民，广大农村地区的群众办证的较少。因此，下一步的重点工作是扩大读者群体，通过宣传发动、以村为单位集中免费办理读者证，需要借书的读者到图书馆缴纳押金即可办理。通过丰富多彩的读书活动使人民群众敢于、愿意、乐于走进图书馆，逐步培养人民群众的阅读习惯。当越来越多的人乐意到图书馆读书、上网、看报、查询各种信息时，图书馆的存在就成为人民群众不可或缺的乐园和起居室。如果能够让更多的人走进图书馆，让阅读成为人民群众的一种习惯，图书馆就不仅仅是一座实体建筑物，而且是人民群众的第二起居室。

3.2 政府保障性政策法律化后，要加强行业自我治理

“平桥模式”为确保公共图书馆的正常运营和可持续发展，区委、区政府认真研究制定了《平桥区公共图书馆管理办法》，并通过立法程序确立了其地方法规地位，该办法对图书馆的领导机制、硬件建设、管理运营、经费投入、人才队伍等各方面内容提出明确要求，作了具体规定，完成了政府保障性政策法律化，要让公共图书馆体系能够充分进行自我治理。调查中也发现，建筑主体和设备完全相同的乡镇图书馆，其运营状态和服务效果却参差不齐，图书馆读者多少、馆内的环境卫生整洁程度、藏书分类排架准确度各不相同，个中原因有乡镇领导重视程度不同、馆员敬业精神不同、乡镇经济文化发展水平不同等。其中，专业馆员流动、晋升、婚育造成的人员缺乏、纪律涣散、积极性受挫是影响运营状态和服务效果的重要因素，这不仅需要政府从编制上予以保障，还需要进行行业自治，建立人才培养机制、激励机制，同时要严格落实管理办法。

3.3 在理念和空间上建立了乡镇公共图书馆后，要提升其专业化品质

“平桥模式”已经在理念和空间上搭建了覆盖全区乡镇的公共图书馆服务体系，但是还需要提升其专业化品质。“平桥模式”采取的是紧密型总分馆制，乡镇图书馆是区馆的分馆（更像是区馆的派出机构），但是由于作为总馆的平桥区图书馆本身专业化水平有限，难于保证分馆——乡镇图书馆的专业化品质。因此提升乡镇图书馆的专业化品质的经济、高效路径就是强化总馆的专业化水平，完善总分馆管理体制和机制建设，建立包括人员培训系统、业务指导系统、文献资源保障系统、技术支撑系统、文献物流配送系统等在内的运行体系。

3.4 “政府主导”建设公共图书馆服务体系后，政府职能要转变为“政府保障”

“平桥模式”是在 “政府主导”下建立起来的，建设公共图书馆服务体系是政府的应尽职责，但是，在公共图书馆服务体系硬件设施建设完成之后，“政府主导”的责任与作用主要应表现为“政府保障”，通过法治化保障公共图书馆服务体系建设的可持续性，形成图书馆科学发展的自我治理机制，使政府主导、政府保障、自我治理、科学发展相辅相成。

“平桥模式”可持续发展还面临体制机制问题需要解决。我国长期形成的分级管理的行政管理体制和“分灶吃饭”的财政管理体制，“一级政府办一个图书馆”几乎成为必然。对隶属于不同政府、不同层级政府管辖的图书馆之间建立统一财务管理、统一人员管理、统一服务为要求的总分馆体系形成了坚固的体制壁垒。而 “平桥模式”试图通过整体化平台建设突破这种壁垒，其总馆隶属于平桥区政府，乡镇图书馆是平桥区图书馆的分馆，同时也是乡镇政府的文化基础设施，整体化平台建设需要乡镇文化站的支持和配合，但是图书馆管理人员和文化站工作人员分别对自己的管理部门负责，图书馆的正常业务运行经费和物业管理分离缺乏统一的监管和指导。呈现出依托公共图书馆服务的公共文化服务整体化平台建设与现有公共文化管理体制的冲突。因此，需要整合政府的文化职能，实施政府指导下的图书馆行业管理和图书馆理事会制度，以法律法规的形式规范所有者、建设主体、管理主体的角色和地位，建立责、权、利紧密结合的管理体系。

综上所述，“平桥模式”在政府主导下已经搭建了覆盖全区的图书馆服务体系。在基础设施和管理体系建立后，要培养人民群众的阅读习惯；在政府保障性政策法律化后，要加强行业自我治理；在理念和空间上建立了乡镇公共图书馆后，要提升乡镇图书馆的其专业化品质；在“政府主导”建设公共图书馆服务体系后，政府职能要转变为“政府保障”，着重提供经费保障和给予政策支持，实现政府主导向行业自主和社会自治的转变。

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