印度尼西亚华人政策与华人政治参与的历史分析——以政治精英构成为解释要素

龙 异

(贵州大学 法学院，贵州 贵阳550025)

印尼华人问题一直受到国内外研究机构与学者的关注，其中部分学者重点探讨了印尼华人的政治参与问题，总体而言，学者们的华人政治参与研究多包含于华人问题的综合分析或其他问题的专门分析中，有关印尼华人政治参与的专门著述并不丰富。学者们已注意到印尼华人政策与华人政治参与的关联性，但在以政治精英为视角进一步分析印尼华人政策出台原因的研究方面却较薄弱。本文尝试以政治精英构成(the composition of political elites)为自变量分析印尼华人政策，从而进一步解释印尼华人的政治参与状况。

一、印尼华人政策与华人政治参与历史简述

印尼拥有世界上最多的海外华人数量，至少达六百万之巨，尽管在印尼两亿总人口中只占3%左右，但在绝对数量上华人却是印尼第三大族群。更重要的是，华人在印尼经济领域一直具有极其重要的地位和作用。然而长期以来，不仅印尼华人政治参与是个问题，就是融入印尼主流社会这一基本社会问题都一直存在着，究其原因，最初的根源在于殖民时期荷兰人对土生印尼人和华人实行的有差别的殖民政策。印尼独立后，不管是民族独立革命时期，还是议会民主时期，抑或“指导民主”(Guided Democracy)时期，华人的政治参与意识与行动都较强，都在努力争取融入印尼主流社会。在军人专政色彩浓厚的苏哈托(H.Muhammad Soeharto)威权统治下，与其人口数量和经济力量极不对称的是，华人作为印尼的第三大族群整体被排斥在国家政治权力之外，华人的政治参与意识与行为都很薄弱，公开的政治参与活动几乎不存在，华人真正成了土生印尼人眼里的经济动物。1998年苏哈托下台，印尼经历民主转型，随着更具包容性的民主体制的建立和完善，印尼的华人政策逐渐民主化，不管是华人精英、还是华人政党及社团，抑或普通华人民众都不再被排斥在主要政治活动之外，华人的政治参与行为与意识都明显高涨。华人作为一个群体积极参与印尼民主政治生活也反映出华人族群已不再消极地逃避印尼政治乃至脱离这个国家另寻它处，华人作为一个有自己文化特色的群体开始真正融入印尼政治社会体制之中。

华人政治参与态度与行为的高涨或衰落与印尼的华人政策直接相关联。民族独立前的殖民时期，荷兰殖民者对华人和土生印尼人实行分而治之的政策，一方面造成华人与土生印尼人的隔阂;另一方面也出现一些有利于华人的政策措施，华人积极参与政治事务，出现了中华会与中华党这样一些热衷于政治活动的华人政党派别。据1938年的统计，在殖民政府的各级议会中共有228名华人议员，占全体议员总数的9.1%，大大超过同时期华人占印尼总人口3%的比例。从1945年印尼独立建国到1966年苏哈托威权统治建立，印尼的华人政策经历了从包容民主到排斥压制的过程，但总的来说华人的政治权利基本得到认可。同时期华人在每个阶段的议会和内阁 中 都 有 自 己 的 代 表，其 中 在1955年的全国大选中，“印尼国籍协商会”(Baperki)作为主要的华人政党参与议会选举，该政党的政治参与活动一直持续到苏哈托威权统治建立。在苏哈托三十多年的威权统治时期，印尼政府对华人采取全面同化政策，意图消除华人的族群特征，整个华人群体的政治参与意识与行为都受到全面压制，经济领域成了华人唯一可以施展拳脚的地方。民主转型后，印尼的华人政策出现重大转折，有关华人的各项法律、法规及政策逐步民主化，同时其它并不只是针对华人的民主改革措施也取得重大进展，华人政治参与意识在民主政治的氛围中得到极大提升，华人通过组织政党、参与投票和竞选等方式积极参与印尼的民主政治生活。

应该说，印尼的华人政策直接决定了华人的政治参与态度与行为，而印尼1945年独立后的华人政策经历了从民主包容到压制排斥、再到更加民主包容的过程。在这一过程中，尽管印尼华人政策的变化受许多国际国内因素的影响，但各时期的政治精英构成是一个不容忽视的重要因素。在具体分析印尼政治精英构成、华人政策、华人政治参与三者之间的关系时，本文将印尼独立建国后的历史划分为民主试验期(1945-1966)、苏哈托威权时期(1966-1998)和民主转型后时期(1998-今)三个阶段分别阐释。

二、民主试验期的政治精英构成、华人政策和华人政治参与

印尼民主试验期的政治精英构成总体呈异质性(heterogeneity)。一方面，世俗政治倾向的政治精英以印尼民族党(PNI)和印尼共产党(PKI)为代表，主要来自中爪哇和东爪哇;伊斯兰政治倾向的政治精英以马斯友美党(Masyumi)和伊斯兰教师联合会(NU)为代表，其中前者代表现代派伊斯兰，主要来自苏门答腊，后者代表传统派伊斯兰，主要来自东爪哇;世俗政治力量与伊斯兰政治力量大体平衡，另外还有少量基督教倾向的政治精英。另一方面，政治精英构成主要以世俗与伊斯兰相区分的情形下也存在较明显的社会阶级差别;代表社会上层的主要是社会党(PSI)，也包括部分马斯友美党政治精英;代表社会下层民众的是印尼共产党。就印尼而言，派伊(Lucian W.Pye)曾写到“在印尼，基于宗教的种族集团或社会集团的划分比阶级差别更为重要”，因此，尽管政治精英中存在阶级差别，但这一差别只具有次要政治意义，政治精英构成的异质性主要表现在宗教及相关的地域差别方面。到了民主试验期后段即苏加诺(Bung Sukarno)的指导民主时期，军人势力迅速膨胀，与军队相关联的政治精英的重要性大大提高，军人政治精英影响力的增强使得印尼政治精英构成在苏哈托威权时期最终由异质转向同质(homogeneity)，即绝大多数政治精英系军人出身或与军队有关联。

在民主试验期，印尼的华人政策主要表现在国籍政策、经济政策和社会文化政策等方面。国籍政策方面，从采取“被动制”争取华侨入籍到采取“主动制”阻碍华侨入籍。经济政策方面，从团结到限制，最后是消灭。在社会文化政策方面，最初采取放任政策，然后比较宽容，最后较为严厉。总的说来，印尼独立建国后民主试验期的华人政策较为开明，也比较民主和包容［7］126-127。

印尼华人政策是在各种复杂的国际国内因素影响下出台的，其中该时期的异质政治精英构成是不容忽视的关键因素之一。在异质结构下，政治精英的社会来源各异。尽管政治精英对华人的态度千差万别，但多元观点下的华人政策最终不至于走向完全打压、排斥的极端，华人政策较为温和。在较民主包容的华人政策下，华人的政治参与态度与行为都有明显提升，民族独立革命时期的中央国民委员会(KNIP)和内阁中都有华人代表。议会民主时期，以1955年的全国大选为例，代表华人的印尼国籍协商会(Baperki)积极参与大选，获得近20万张选票。指导民主时期，以印尼国籍协商会为代表的华人政党紧紧依附印尼共产党和苏加诺总统，继续参与印尼政治活动。从整个民主试验时期来看，“这一时期也是印尼华人参政的最佳时期”。

三、苏哈托威权时期的政治精英构成、华人政策和华人政治参与

在苏哈托三十多年的威权统治中，政治精英多数与军人有关联，从职业来源和宗教背景方面分析，多数政治精英来源于军人且为世俗倾向，政治精英结构呈同质性。代表伊斯兰倾向的政治精英依然存在且主要出自建设团结党(PPP)，但其显然只是整个精英构成的次要组成部分。而前一时期代表政治精英阶级差别的社会党和印尼共产党等都已不复存在。在对印尼政治精英构成有重要影响的地域来源方面，苏哈托威权时期的政治精英构成也呈同质性，“在苏哈托统治时期，大约有2000名精英掌控印尼政治，其中只有数十人是非爪哇人”。

苏哈托威权时期的华人政策也受到各种因素的影响，而在多数政治精英来源于军人的同质结构下，印尼军人的华人观尤为重要。从民主试验期的最后阶段指导民主时期开始，居于印尼政治主导地位的军人集团(特别是最强大的陆军集团)中的主流一直对华人抱有怀疑、排斥和打压的观念与态度，尤以苏哈托威权时期表现得最为突出。苏哈托威权时期对华人采取强制的全面同化政策。在国籍政策上既排斥又希望同化华人，自相矛盾、顾虑重重。社会文化政策方面限制甚多，包括取缔华文学校、禁止使用华语、禁止出版进口华文报刊书籍、禁止进口流通华语录像(音)带和影片及禁止演唱华语歌舞剧目、禁止保留中国文化习俗、提倡改名改宗、禁止华人到中国大陆旅游、探亲等等，另外还取缔华社。经济政策方面采取利用的实用策略，同时限制华人的商业活动，限制合资企业中的华人股份以及限制华人企业家的营业范围等。只有到了1980年代以后，苏哈托威权统治已经稳固，而国际形势也发生了重大变化，印尼对华人采取的全面同化政策才出现些许松动。

在全面同化政策下，华人几乎没有政治参与可言，尽管出现过几个华人政治人物，但他们丝毫不代表华人群体，只是因与苏哈托个人的附属关系而被指定进入政界。

四、民主转型后时期的政治精英构成、华人政策和华人政治参与

1998年苏哈托下台后印尼开始民主转型，民主政治体制较快地建立起来，政治精英构成又恢复到与1950年代相类似的状况，主要因宗教与地域差异而表现出较明显的异质特征，与1950年代不同的是现阶段印尼政治精英并没有明显的阶层差别。

印尼民主转型后时期的华人政策包括两方面内容。一方面是涉及适用于所有群体的基本民主改革举措，另一方面是直接针对华人群体的具体政策措施。在基本民主改革举措方面，哈比比(Bacharuddin Jusuf Habibie)总统解除党禁、实行言论新闻出版自由等，并通过了《政党法》、《大选法》和《人民协商会议、国会和地方议会组织结构法》等重要的政治法律，这些改革措施皆适用于华人。停止“原住民”(pribumi)和“非原住民”(non-pribumi)的用语，取消种族歧除条例。另外，梅加瓦蒂(Megawati Sukarnoputri)总统任内的宪法修正案取消了总统必须是土生印尼人的限制而代之以只要是印尼公民即可当选总统的条件。在直接针对华人群体的具体政策措施方面，首先表现在众多政治精英在公开场会的表态，显示出主流政治精英对华人的民主包容心态;其次政治精英以实际行动作出亲华人的资态，比如瓦希德(Abdurrahman Wahid)、梅加瓦蒂和苏西洛(Susilo Bambang Yudhoyono)三位总统及其它政治精英都曾出席华人的春节庆祝会;最后，以总统训令方式解除对华人的社会文化限制，瓦希德总统任内取消了华人公开庆祝宗教和传统节日的限制，梅加瓦蒂总统将春节定为印尼全国的法定假日，等等。总之，民主转型后的几位总统及主流政治精英都致力于改变针对华人的诸多压制和非民主政策，由于对华人的歧视由来已久，印尼华人政策的民主化远未结束，可以观察到的是基本的华人政策已经更具民主包容性，在此情形下华人的政治参与态度与行为都在不断高涨。

民主转型后时期，印尼华人在宽松的民主氛围下积极参与政治活动，努力融入民主政治体制之中，这不仅有利于改变华人自身在历次政治变动和骚乱中总是处于受打击的无辜地位，也表明印尼的民主政体正在逐渐巩固。在政治参与态度上，学者的调查显示，超过85%的华人认为应当参与当地政治生活，这显

示民主转型后华人的政治参与热情很高。在政治参与行为方面，有学者将民主转型后华人的政治参与方式归为五类:组织华人政党、组织华人社团、参加其他党派、积极参与大选和积极创办各种华文媒体与印尼文媒体以报道国政时事及讨论华人政治参与问题。民主转型后出现的主要政党有印尼中华改革党、印尼大同党、印尼民族成员党和印尼协和党等政党，其中印尼大同党在1999年大选中得票35.36万张，得票率在48个参选党派中居第13位，在各级议会中获41个席位。在众多华人社团中，印尼百家姓协会和印尼华商总会最具政治影响力。由于华人政党影响力相对弱小，更多的华人精英参加其他党派而当选议员，1999年有8名华人当选人民协商会议(MPR)议员，其中绝大多数以非华人政党身份当选。2004年许多华人被推举为候选人，其中7人成为国会(DPR)议员，3人当选新成立的地方代表会议(DPD)议员。普通印尼华人在大选中积极参与投票，政治参与意识大大增强。华人创办的各种媒体也为华人参政议政提供了又一渠道，有利于华人整体政治参与水平的提高。

五、结 论

印尼的华人政策和华人政治参与状况在民主试验期和苏哈托威权时期形成鲜明对照，一方面这是各种国际国内因素交织作用的结果，另一方面也与两时期不同的政治精英构成有关。民主试验期的政治精英在社会来源上存在宗教、地域及社会阶层的差异，政治精英构成是异质结构，同一时期华人政策较温和而具民主包容性，华人也积极参与政治事务，体现了当时政治体制的民主色彩。苏哈托威权时期多数政治精英来源于世俗军人，政治精英结构呈同质性，相应的华人政策具有浓厚的强制排斥色彩，华人作为一个群体的政治参与活动完全不存在。

印尼民主转型后时期的华人政策远比苏哈托威权时期开明，与1950年代较温和的华人政策相比也更具民主包容性，相应的华人政治参与意识与行为都远非以前时期可比，可以肯定的是，华人政策与华人政治参与直接相关。为什么民主转型后时期印尼的华人政策更加进步、民主?原因很多，本文认为政治精英构成的变化也是重要的影响因素之一。基本民主规则确立后，异质结构下的政治精英社会来源不尽相同，共同利益存在的可能性较小，因共同利益受损而排斥其它群体的可能性也较小，因此各项法律政策都更具包容性而非排斥性。反映在华人政策上，民主转型后时期印尼异质政治精英构成不太可能产生极端的华人政策，华人政策逐渐民主化是最可能出现的结果，而事实正是如此。如果将现阶段的华人政策与苏哈托威权时期相对照，则政治精英构成与华人政策的关系将明显显现出来。苏哈托威权时期多数政治精英来源于军人，政治精英结构呈同质性，同一时期印尼对华人采取强制的全面同化政策，华人政治参与几乎不存在。民主转型后时期的情形却完全相反，异质政治精英构成下印尼华人政策逐渐开明进步，华人政治参与活动重新活跃并不断增强。

总之，印尼政治精英构成在民主试验期和苏哈托威权时期呈现出截然不同的状况，前一时期的政治精英构成呈异质性，而后一时期呈同质性，与此同时，印尼的华人政策分别体现出民主包容和压制排斥两种有本质区别的特征，而华人的政治参与状况也由盛转衰。民主转型后，印尼的政治精英构成又延续了民主试验期的异质特征，华人政策更具民主包容性，华人政治参与的态度及行为皆处于积极状态。在印尼政治精英构成、华人政策和华人政治参与三因素中，华人政策作为中间变量直接影响华人政治参与，而华人政策受多种因素影响，政治精英构成是其中值得关注的重要影响因素之一。大致说来，以印尼政治精英构成为要素解释印尼华人政策与华人政治参与状况具有合理性。

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