城乡群体性事件前期防治

□文/李锦鹏 张 旋

（河北经贸大学 河北·石家庄）

群体性事件的暴发往往带有群体利益的诉求的特点，其行为结果通常是破坏性的，给政府公信力造成了巨大损害，危害正常的社会秩序，扰乱社会治安；尤其是地方政府必须高度重视、全社会应共同关注、理论界要深入研究、基层政府着力预防和严格依法处置。随着经济社会的发展，群体性事件也不仅仅是征地赔款、劳资纠纷等简单的利益冲突，而是呈现出复杂性、多态性，各种利益交织。这几年农民之间纠纷型群体性事件有所下降，但是针对基层干部和基层政府的群体性事件日益增多。这些群体性事件对国家的法制秩序、治安秩序、交通秩序产生冲击和破坏，影响社会安宁，扰乱了社会正常的工作、生产、生活秩序。传统的政府管理模式以危机管理为主，即突发事件——应急管理——预案准备为核心，根据最近几年群体性事件的新特点，政府应该从传统模式转向主动的、风险导向的新综合管理模式。

一、概念综述

群体性事件是各国在经济发展过程中不可避免的一种现象，转型期国家公民政治参与意识会随着利益的分化而增长，如果其政治体系无法给个人或团体的政治参与提供渠道，个人和社会群体行为就有可能冲破社会秩序，给社会带来不稳定。本文将这种群体行为或者集体行动分为群体性利益诉求和群体性事件，前者主要以利益集团为核心，是在法律允许的框架内探求群体性利益的最大化，通过集体行动来表达出来。而利益集团是指“因兴趣和利益而联系在一起，并意识到这些共同利益的人的组合”（阿尔蒙德）。罗伯特·达尔认为:“任何一群为了争取或维护某种共同的利益或目标而一起行动的人，就是一个利益集团”。哈蒙·齐格勒认为利益集团是:“一群人自觉地联合起来，加强自己的力量，在同本组织有关的问题上商讨共同的对策并且为达到自己的目的而采取行动”。曼瑟尔·奥尔森集体行动逻辑所说，“集团有效地推进了成员的共同利益，通过结成集团，个人可以享有集体利益却不承担集体成员的成本，即能以较小的成本付出获得公共物品”。笔者认为群体性利益诉求和群体性事件最大的差别就在于前者是在合法的前提下通过群体共同目标行动，并试图影响公共政策的要素构成的组织实体。

表1 群体性利益诉求与群体性事件对比

在西方学著作中，群体性事件一般被称之为集群行为、骚乱等。美国学者帕克在其1921年出版的《社会学导论》一书中，最早从社会学角度定义“集合行为”，认为它是“在集体共同的推动和影响下发生的个人行为，是一种情绪冲动”。中国台湾学者吕自明认为群体性事件是群众的“自力救济”，是指人们主观地认为自己的权益受损，社会正义不能伸张，因而采取法律之外的行动，如示威、街头抗议、封锁、强制性破坏活动等等。吕自明的概念强调了弱势群体的利益表达机制的缺失是造成群体性事件的主要原因。我国对群体性事件的定义更多的则强调其违法性和社会危害性，如扰乱社会秩序、危害公共安全、侵犯公民人身安全和公私财产安全等行为。（表1）

从表1不难看出，群体性利益诉求与群体性事件的最大不同在于前者是合法的、非暴力性的抗争，而后者主要是通过暴力对抗来实现群体利益。可见，群体性事件是在社会利益分化加剧而现行制度体系无法提供有效利益表达的条件下发生的。鉴于此，政府应转变传统的管制模式，以加强社会自治的多元治理模式来代替社会控制，防控结合，重在预防。

二、群体性事件事前预防

在整个社会利益分化的前提下，政府既要承认利益多元化的客观事实，又要保护弱势群体的利益，至少不能因为保护少数强势集团的利益而损害大多数人的利益。利益表达和协商机制的闭塞，使得民间组织或者社会团体在体制内无法沟通。正是因为民情不能上达，管理层又接不了地气，导致大量的利益分化不能通过体制内政治方式进行表达和协商，只能通过群体性事件的方式进行释放。如果有完备的利益表达机制，民众直接的利益表达通道畅通，则大多数的群体性事件都可以通过谈判或者从新定立契约的方式来解决。图1为群体性事件发生的逻辑关系。（图1）

在图1中，风险的初步形成是社会矛盾的积聚和共识人群的形成，核心的逻辑是对风险源进行控制，风险源是暴力性群体性事件的根源，触发事件是实现风险向危机转化的条件。

图1 群体性事件逻辑关系图

可见，风险源形成以后，如果没有控制相关因素，则这样一个共识将通过一个特定的方式表达，比如申诉、控告、指控等来表达出来，在这个过程中，被剥夺了的诉求权将会演化为暴力等手段，政府应加强矛盾已经形成的情境触发因素和群众集会回应，否则团体活动则催化和加速这一过程。在情景因素之前我们应该知道是利益分配调节机制或者社会保障机制滞后还是贫富差距过大损坏了社会公正原则形成了风险，是利益性抗争还是其他政治性诉求。对组织策划人群的多元性进行瓦解，坚决防止事件之外的人也插手。防止其他群众煽动不明真相的人，制造事端，增加事件的矛盾性、复杂性、不可控性。

现实条件是风险源的形成往往是一个慢慢积累变化的过程，由量变到质变，双方存在严重的信息不对称。根据格罗斯曼和哈特、哈特和莫尔提出的不完全契约理论即GHM模型，该理论以契约的不完全性为研究起点，以剩余控制权的最佳配置为研究目的。认为人们是有限理性的、信息的不完全性及交易事项的不确定性，使得明晰所有的特殊权力的成本过高，拟定完全契约是不可能的，不完全契约是必然和经常存在的。因此，应根据契约不完全程度来相机抉择对剩余控制权的配置。该模型表明调整剩余控制权的分配方式可以消除或至少减少由于实力不对称所引发的机会主义倾向。不同性质的契约对应于不同性质的治理结构，契约越是不完全，那么与之匹配的就是更低的激励强度以及更多的行政控制。因此，在信息不完全的条件下解决群体性事件最有效途径之一是对剩余控制权的有效配置。如果契约不完全程度高，则政府掌握剩余控制权的配置，这样不利于矛盾的解决，反而可能会增加群体性事件发生的几率；如果契约不完全程度中等，则双方可通过其他社会团体或者直接进行利益表达；如果契约不完全程度低，则群众拥有更大的剩余控制权，此时政府只能依法行政，按照先前契约、惯例或者法律行事。因此，通过剩余控制权的分配可有效控制风险源，减少群体性事件的几率。

三、政策建议

（一）增强基层组织的社会公信力、控制力。近年来，在城乡经济发展的过程中，各社会群体利益分化。基层政权社会控制力弱化，公信力下降，人民群众中出现了“宁信中央，不信地方”的心态。究其原因是在基层，有些地方漠视群众利益，不依法行政，对群众屡次反映的问题能拖则拖，侵害群众利益的事件时有发生。当政府对群众的号召力、凝聚力和说服力下降时。基层政权的权威受到人们的质疑，为了寻求公平公正，更高层次的国家权威机构自然进入人们的视野。

（二）建立信访工作与预警机制相结合制度。基层政府要认真对待信访工作，利用现代信息技术、网络技术对群众信访问题要联网处理，建立数据共享平台，跨部门联合，涉及多部门解决的要成立工作协调组。对已处理的问题要在电子政务或其他新闻公告中及时公开，减轻纠纷排查、处理矛盾。对各部门已经着手处理但仍在解决之中的问题，要和司法、公安等机关联合行动，加强对事件的控制力，防止事件向不利的方向发展。矛盾纠纷要统一受理、统一登记、统一管理。信访工作者也不应该是单纯被动的等待群众上访，应该主动排查不稳定因素，民意如水，宜疏不宜堵，把问题消灭的萌芽状态。

（三）完善民意表达和利益诉求机制。一般地说，完善的诉求机制可以有效缓解危机，较畅通的理性化沟通渠道与较高程度的政治稳定之间有着深刻的内在联系。有效的沟通渠道是弱势群体利益表达的重要保障，政策的制定者和执行者能够迅速洞察民意，利于政策的调整。有利于及时发现问题，并及时疏导和解决。完善的沟通和利益诉求机制能有效缓释和消解社会张力，避免矛盾的激化。一个发育成熟社会应该走多元治理道路，应重视并积极培育社团或其他组织，这些专业化的组织使弱势群体有一个可以交流感受、释放压力、提出要求或意见的渠道和环境，有利于矛盾的缓解。

[1]张弛，杨帆.利益集团[J].学习与实践，2007.8.

[2]Mancur Lloyd Olson，Jr The Logic of Col lective Action:Public Goods and the Theory of Groups，Harvard University Press，1st ed.1965，2nd ed.1971.

[3]Oliver Hart and John Moore，Incomplete Contracts and Ownership:Some New Thoughts.American economic review，Vol.97，No.2:（May，2007），pp.