系统重要性金融机构的识别、监管及在我国的应用

王 巍

(1.中国人民大学财政金融学院，北京 100872;2.中国银行业监督管理委员会北京银监局，北京 100032)

系统重要性金融机构主要是指在金融市场中承担了关键功能，其倒闭可能给金融体系造成损害并对实体经济产生严重负面影响的金融机构。系统重要性金融机构问题通常被称为“大而不能倒”、“太重要而不能倒”问题。对于非系统重要性金融机构倒闭而言，典型的解决途径包括拆分、出售以及接管等，该机制下无论是股东，还是债权人以及存款人都会蒙受损失。然而，对于系统重要性金融机构而言，鉴于其严重的负外部性，政府往往不愿意此类机构倒闭，而是尽最大努力帮助机构度过危机，以防由此引发的宏观金融风险以及社会稳定。在问题的解决途径上，国家通常采用整体救援的方式，以保证整个金融体系的稳健运行，在此机制下，虽然股东因为资本稀释蒙受一定的损失，但债权人的权益得到了保护。鉴于系统重要性金融机构问题对于宏观金融稳定的重要意义，有必要加强宏观审慎监管以降低此类机构破产倒闭的可能性、减少对其他金融机构和金融体系的负面冲击、降低救助规模减轻纳税人负担并维护市场的公平竞争环境[1]。

一、系统重要性金融机构的识别方法

(一)“机构规模+4C”标准

汤姆森建议使用机构规模和另外4个标准，即“4C”，分别是:传染性(contagion)，相关性(correlation)，集中性(concentration)和关联性(context)做为确定金融机构具有系统重要性的判断因素。一是传染性，指机构具有“规模大而不能倒闭”的特点。某些风险因素发生在一个机构内，它“感染了真正强大的病毒”，导致非常脆弱而且不能正常运转，这显然对该机构非常不利。如果该机构通过贷款、存款以及保险等业务与其它许多机构和企业有联系，导致这些企业都可能会倒闭。二是相关性，指机构具有“机构多而不能倒闭”的特点。许多公司发现周围众多同行都从事着有较大风险的业务，虽然，每个机构都从事这样有风险的业务，但管理当局却没有办法让任何一家机构倒闭。因为如果一家机构倒闭，其它家类似机构也将倒闭，以此类推，会导致灾难发生，这样监管部门就必需进行干预阻止。三是集中性，指机构具有“主导或关键角色”的特点。如果一家机构在一个高风险的地区资金或业务集中占比大，这也可能使公司具有系统重要性。四是关联性，指机构具有“条件因素”的特点。例如，市场繁荣时期，机构也随之是活跃的。因为整个市场是稳健的，即使一个大公司可能倒闭，也没有人会更多担心。但是，如果市场紧张的时候，大公司的破产可能会被理解为局面恶化或基本环境正在变差的先兆。因此，在这种情况下，各种环境条件可能会影响特定机构被认为是否具有系统重要性。即使使用机构规模和“4C”标准，也不易分辨某金融机构是否具有系统重要性。随着问题进一步复杂化，有些机构可能会比其他机构更具有系统重要性。

(二)巴塞尔监管委员会全球系统重要性银行评定标准

1.银行自身规模

银行规模通常由资产总额或机构市值衡量，是五个标准中最重要的一个指标，是系统性相关事前因素。在巴塞尔协议3所界定杠杆比率应该能够在资产负债表项目和非资产负债表项目上计量银行规模，同时兼顾各个司法管辖区不同会计规则在计量上的差异性。银行规模扩展势必会对金融体系稳定性造成冲击，因此，为提高系统稳定性，可以通过建立规模控制的激励机制，确定银行机构与其风险控制能力相适应的合理规模，减少道德风险及其他市场扭曲因素的冲击。

2.与其他银行相互关联度

在相互关联度指标中，除金融体系内的资产和负债因素外，其批发业务的占比也应受到关注。最近爆发的金融危机中，有的机构流动性差，难以变现的资产就是通过其他金融机构的短期流动性负债提供的，一旦该机构出问题，风险会迅速蔓延和扩散。通过建立债权债务分类区别系统明确银行机构之间债权债务关系，确保银行机构之间发展的最佳相关水平，使得风险得到有效控制。

3.全球市场影响力

银行机构的全球市场影响力是以跨境债权债务为核心来衡量，在衡量该指标时，应该有效选取本地和全球性总体样本数据，一般认为具有跨境业务银行机构比国内银行具有更大的资金风险，因此合理控制银行机构跨境业务，将其对全球市场的影响力控制在合理有效的范围，以促进全球金融稳定。

4.在某类业务或市场中的可替代性

银行机构在某类业务或市场中的可替代性，是个比较难以衡量的指标。作为市场参与者和服务提供商，银行在资产托管、支付清算方面以及在包销的债券、股票的市场价值上有较大影响，银行一旦出现问题，会扰乱全球金融市场的秩序，影响市场流动性和基础金融服务。衡量可替代性应该能够有效评估银行在市场退出时，确保其对市场没有造成重大破坏的可能性，而不是仅仅简单的资产处理交易和市场份额分析。

5.银行资产的复杂性

复杂性是一个前控因素，可以在不造成系统性风险之前，做好控制分析，具体涉及场外衍生工具的账面价值、第三级资产的情况，以及交易的账面价值和销售价值则是复杂性评价的基本指标。所谓第三级资产，是指那些流动性不足，公允价值只能通过估算或者根据风险调整价值进行粗略计算的资产。而当市场估值出现问题的时候，银行拥有的第三级资产越多，对市场信心的影响也越大。通过建立详细全面的银行资产负债表，来有效评估在公开市场操作过程中难以掌握的风险。

二、系统重要性金融机构监管的主要措施

从已经公布的各项研究成果及出台的各项监管政策来看，解决系统重要性金融机构问题主要措施分为四个类型:一是“事前规避”型，通过推行“简约”金融模式，降低系统重要性金融机构的规模及业务复杂度，采取监管措施减少对手方关系产生的相互联系，金融市场及机构的风险关联度，防止过大、过于复杂的金融机构的出现与膨胀，从根本上避免“大而不能倒”、“太重要而不能倒”问题的发生。如，美国监管当局就采用了类似方法，即所谓的“沃克规则”。二是“事中防范”型，即在系统重要性金融机构现有规模和业务范围内，提高其存续状态下稳健经营的概率，降低其破产可能性，具体措施主要有附加资本要求、系统性的附加流动性要求以及系统性征税等。三是“事后补救”型，即建立健全系统重要性金融机构危机的处置机制，着眼于采取适当途径来解决个别金融机构违约、重组等产生的负面影响和连锁反应。四是国际合作及有效跨境协调机制。

(一)降低系统重要性金融机构的规模、业务复杂性和风险关联度

1.降低系统重要性金融机构的规模及业务复杂度

控制金融机构规模及业务复杂度，推动金融机构简化内部结构，是防范系统重要性金融机构风险的基础环节。美国堪萨斯州联邦储备银行主席霍恩明确提出“国家不愿意也没有能力去保护规模庞大业务复杂的银行机构，现在政府应该把重点放在使系统重要性机构简单化方面”。他认为系统重要性金融机构的问题从根本上说是因为它与资本主义规则不一致，并天生就对资本主义市场具有破坏性，不利于世界经济增长——只要存在系统重要性金融机构这个概念，就会有权力机构认为此类机构如此重要以至于需要为它提供特殊的支持和不同的规则，这将使资本主义的未来和美国市场经济处于极大的危险之中，从根本上解决这个问题就必须降低现有金融结构的复杂度。为此，银行业金融机构应该被禁止从事自营和做市商业务，经纪和产权交易。

2.减少对手方关系产生的相互联系、金融市场及机构的风险关联度

近15—20年来，导致金融危机的重要原因之一是证券及衍生产品激增，导致该类业务在银行体系资产负债表中急剧增长，零售银行和投资银行资产负债表数字增长速度超过了实体经济债务的增速，而是由金融体系内不同银行和投资银行合同债权骤增来驱动。衍生产品急剧扩散增强了银行系统相互联系性，导致之后美国国际集团(AIG)业务规模太大、相互太关联而不能倒闭。为此，需要尽可能解决交易对手衍生工具合约中央结算系统这一问题，规定更严格的双边协议、更高资本要求以及初始和变动保证金要求，这即降低了倒闭期间大额敞口头寸风险，也减少因信用降级顺周期性突发保证金需求导致危险的可能性。

(二)建立健全系统重要性金融机构危机的处置机制

系统重要性金融机构出现破产困境时仅存在两种可行方案:第一种选择是进入传统公司破产程序。但由于该程序设计时未考虑大型综合国际金融机构的情形，机制不够灵活、关注视角过于狭隘，存在对破产第三方影响关注不足、审议重组或流动性支持方案时滞较为明显、处置职权比较分散、无法在破产前进行前期介入等可能对金融市场造成负面影响的问题而产生系统性风险;第二种选择则是一夕之间对濒临破产的系统重大影响金融机构采取大型的政府救助计划避免其实际破产，但其有效性受严格约束条件限制，且财务成本和政治成本较高，危机管理人员多因快速行动而缺乏充裕的时间考虑最佳处置战略、审慎寻求最合适的接盘方或考虑通过资产抛售最终获益的方案。在危机后的反思及监管体制改革中，国际组织以及各国监管机构均认为有必要建立有序的处置机构，解决系统重要性金融机构的潜在破产风险。这种机制是介于破产和救助之间的第三条道路，或者对系统重要性金融机构实施“安乐死”，或者任命新的管理层帮助其恢复元气。有序处置机制则提供了通过额外的危机管理工具结合了有效的处置机制的优点:一是必要时(通过政府运行“过渡银行”转移破产机构资产负债等方式)暂时维持机构核心业务，进行市场锁定、实现资产抛售最小化。二是能够提供良好的道德风险防线(安抚股东、进行管理权转移、以预期成本支付高级债权人将政府过度斥资的可能最小化)。三是能够为政府接管机构或托管机构的处置管理过程提供合理的灵活性，将宏观经济影响和纳税人成本最小化。

有序处置程序遵循以下原则:(1)若系统重要性金融机构无力偿还合法债务，其股东须放弃全部投资。(2)高管人员与其他对该机构的经营失败负有责任的职员必须被解雇。(3)未参保的债权人必须接受合理的权益扣减。此外，为支持有序处置进程，还需设立有序处置基金。具体而言，有序处置机制至少包括以下三个部分:一是应确保所有金融机构都是应该可以处置的，且这种处置无所依靠纳税人的支持。在处置过程中，应既完善吸收损失的机制，又确保维护宏观经济稳定。如要求系统重要性金融机构建立生前遗嘱，包括有效的危机识别及处置机制、针对短期破产制订应急计划以及及时、有效、全面的信息公开制度并定期更新。二是美联储和FDIC根据委员会制定的标准并经委员会同意后，共同指定系统重要性金融机构，定期更新机构名录。金融稳定监督委员会有权解决美联储和FDIC之间的争议，也有权推翻美联储和FDIC做出的决定。识别系统重要性金融机构的标准应基于系统性风险相关的因素，包括机构规模和因关联性或风险相关性而导致的传染风险。三是政府应有权要求系统重要性金融机构对其规章制度、运行机构以及业务实践等进行改变调整，以便保证系统重要性金融机构恢复和处置计划的有效实施。

(三)强化国际合作及建立有效跨境协调机制

各种对系统有重大影响的金融机构危机处理方式必须协调一致，因此需要加强国际监管合作。一方面，全球监管合作有助于营造公平竞争环境，防止国际监管套利。各个金融机构有个体差异，各国金融体系的结构也不同，因此处理危机的方法不能一刀切，重点是必须选择并正确使用适当的政策工具。政策工具的选择应结合国家金融体系、法律体系和金融机构自身特点，并适当考虑可行性、有效性、效力、透明度等方面因素。另一方面，虽然各国有选择政策措施的自主权，但由于对系统有重大影响的金融机构具有国际性，因此必须建立国际监管协调体系。各国和地区应从法律上为处置机构提供跨境合作与共享信息的权力，应审视并在合适的情况下删除国家法律中阻碍合理跨境处置的条款，例如在处置中给予国内存款人相对于国外分支机构存款人的优先权的存款人优先规则，以及那些关于由于行政干预或者别国启动处置或破产程序自动触发机制。在处置系统重要性金融机构的时候，母国监管机构应考虑对东道国的影响。

对于每家全球系统重要性金融机构而言，相关的母国和东道国监管机构应该有具体机构的合作协议。这些协议应明确母国和东道国监管机构在计划和管理机构的处置工作时的角色和责任，并通过在国家立法中规定在母国和东道国监管机构、中央银行和处置机构之间的合作及共享相关信息的权力和能力而得到加强。监管机构应该想办法将这些协议形成正式文件，而且随着时间推移使其更有约束力。这些协议应该包括:一是通过危机管理小组建立合作的目标和程序，至少每年召开一次会议，由母国和相关东道国监管机构评估全球系统重要性金融机构复苏和处置计划的可靠性。二是明确相关当局在危机各阶段的角色和责任。三是为在繁荣时期和危机时期共享信息在各国立法中建立法律基础并确定形式，包括与不属于危机管理小组成员的重要东道国当局共享。

三、我国系统重要性银行的现状及监管

近年来，随着改革开放的有序推进及金融创新的不断加深，我国银行业金融机构在规模不断扩张、资本和拨备水平不断提高、风险防控能力持续增强的同时，银行业务的复杂度及银行之间的关联度也在不断加深。截至2011年底，我国银行业金融机构共有法人机构3 800家，从业人员319.8万人，资产总额113.3万亿元，其中本外币各项贷款余额58.2万亿元;负债总额106.1万亿元，其中本外币各项存款余额82.7万亿元;所有者权益7.2万亿元。工商银行、建设银行、中国银行在2011年全球银行排名中均名列前十，而在国际金融监督和咨询机构金融稳定理事会(2011)发布首批全球29家系统重要性银行名单中除了包括高盛、汇丰、花旗、德意志银行等国际知名大型银行，中国银行也在其中。为此，需要加强对系统重要性银行识别判定及相关监管措施的研究。

(一)我国系统重要性银行的评估

1.基本思路

根据相关组织文件和研究成果，主要从规模、关联性、复杂性和可替代性四个方面来对系统重要性银行进行分析判定，其中规模是最为重要的指标。国际清算银行(2011)同时采取了两种“自上而下法”和一种“自下而上法”，对全球20家国际活跃银行作为样本数据和三种系统重要性银行模型测算法进行测算，再选择银行方面三个便于获得、公众易于理解、较为简单直观的指标(银行规模、同业拆出总额、同业拆入总额)进行比对分析，指标比对分析后发现简单指标表现基本上与系统重要性模型测算的结果相吻合，其中又以银行规模指标最为明显，在每种测算方案中均具有统计学和经济学意义，证明政策制定者可将银行规模指标作为简易指标评判银行的系统重要性。从机构类型看，我国银行业资产规模集中于五大国有银行以及全国性的股份制商业银行，为此我国系统重要性银行的主要评估范围集中于上述机构及可以跨省设立分支机构的城市商业银行。由于上述机构大多已经上市，为此以上市银行为标的来分析我国的系统重要性银行。此外，由于我国实行严格的分业经营，虽然近年来银行业金融机构系统内资金往来不断加强，银行间债券市场快速成长，大型商业银行及部分股份制、城市商业银行日益兼营基金、投资银行、保险等业务，在境外增设分支机构或者子银行，加大金融创新力度和新产品的开发及运用，银行业间的关联度不断加深，但复杂度仍然较低。我国系统重要性银行主要从规模、关联性和可替代性三个方面来分析判定。

2.评估指标体系设定

参考相关研究成果，结合我国银行业实际情况，我国上市银行系统重要性评估指标体系的具体指标体系及权重如表1所示。

表1 我国系统重要性银行基本指标评估体系

3.系统重要性银行的判定

本文选取16家上市银行2009—2011年末数据，依据我国系统重要性银行基本指标评估体系，得出我国上市银行业系统重要性指数，如表2所示。

表2 2009—2011年我国上市银行系统重要性系数排名表

由表2可知，2009—2011年，5家大型商业银行的系统重要性系数均排在前5名且远高于其他上市银行，全部为系统重要性银行，特别是中国银行的系统重要性系数上升很快，由2009年的58.09上升到2011年的82.60，增长42%，再结合中国银行的国际业务，就不难理解为什么中国银行成为巴塞尔委员会公布的首批全球系统重要性银行之一。股份制银行中，兴业银行、浦发银行及中信银行的系统重要性近年来相对较高，有可能发展为系统重要性银行，而招商银行虽然系统重要性系数下降较快，但仍然保持较高水平，应加强对上述银行的监管，而其他上市银行的系统重要性很小。

(二)加强系统重要性银行监管

要强化对系统重要性银行的监管。在美国的改革方案中，对于具有“系统重要性”的机构，其适用的监管标准要明显高于同类金融机构。因此，在监管实践中需要强调监管的层次性，要根据金融机构、产品、发展阶段，采取不同强度的监管措施，建立多层次、多机制的监管体系。作为监管机构，银监会提出了“四四六”的监管理念，强调坚持把维护银行体系稳健性、促进银行业科学发展与和谐社会建设作为加强有效监管的根本要求;坚持把实施分类监管、有效配置监管资源作为加强有效监管的重要方式，在积极构建审慎监管框架的同时也引入了宏观审慎监管思维。为完善审慎监管体系，现阶段银监会需进一步完善分类监管体系，加强以下工作:

1.应尽快出台我国系统重要性机构的量化和细化标准

对系统重要性机构的监控是国际银行监管策略的巨大转变，代表了银行业从微观审慎监管向宏观审慎监管方向性的重大突破，由此将带来全球性的金融监管方法变革。为此，应尽快借鉴国际机构的系统重要性机构的选取方法及模型，结合我国银行业机构的特点，采取科学、适当的方法进行综合测定，拟定合理的过渡期安排，以便监管部门更好地实施动态差别化监管。

2.把握好银行新业务和结构发展准入审批节奏，控制系统重要性银行的规模及业务复杂度

银行业务发展和结构发展过快过急，容易衍生出多种问题，如管理层级多、母子公司权责不清晰、资本重复计算、资产与负债期限错配、风险传递和聚集等效应。目前我国不少银行均存在过度寄希望于跨越性经营和业务雷同下的竞争，以简单的粗放增长模式支撑银行超速发展，因此，必须加大对银行的新业务和结构准入的审批节奏把握，防止业务同质化、结构复杂化而产生的风险，及其对整个金融系统的传染效应。

3.建立严格的“防火墙”制度，防范系统重要性银行跨业、跨境风险

一是坚持审慎推进商业银行综合经营业务试点，强化跨市场的“防火墙”建设，禁止银行为企业发债提供担保。要求银行审慎开展资产证券化，严格要求洁净的信贷资产转让。二是加强跨境业务风险监测和应对，禁止银行为境内外子公司进行直接股权投资和企业融资，有效抵御风险跨境传染。

4.对系统重要性银行提出更高的监管要求

一是推动并表监管。系统重要性银行往往是一些跨行业、跨区域的复杂多重金融集团公司，在加强监管方面而言，应针对母子公司情况，加强横向并表监管水平。二是对附加资本提出更高的资本质量要求，还应提高其核心资本充足率、限制其债务资本工具并对银行之间互相持有次级债进行扣减。三是加强资本约束并督促系统重要性银行强化、完善资本补充计划，提升其运营的稳定度。

[1]李文泓.吴祖鸿.系统重要性金融机构监管:目标和政策框架[J].中国金融，2011，(2).

[2]王力伟.宏观审慎监管研究的最新进展:从理论基础到政策工具[J].国际金融研究，2010，(11).

[3]李文泓.银行业宏观审慎监管:思路和政策框架[J]. 中国金融，2010，(13).

[4]BCBS.Global Systemically Important Banks:Assessment Methodologyand theAdditionalLoss Absorbency Requirement[R].BaselCommittee on Banking Supervision，2011.

[5]FSB.Effective Resolution of Systemically Important Financial Institutions:Recommendations and Timelines[R].Financial Stability Board，2011.

[6]FSA.A Regulatory Response to the Global Banking Crisis:Systemically Important Banks and Assessing the Cumulative Impact[R].Financial Services Authority，2009.

[7]Elliott，D.J.，Robert，E.L.Identifying and Regulating Systemically ImportantFinancialInstitutions:The Risks of under and over Identification and Regulation[R].Brookings Working Paper，2011.