缓冲区机制与政党治理——以新加坡人民行动党为例

隋斌斌

（中共中央编译局，北京100032；中共交通运输部党校，北京101601）

全球化时代，政党自身的发展和建设问题已超出了自上而下的管理和控制的概念。对于一个政党，尤其是一国执政党而言，党内要更加兼顾不同声音和利益的表达和维护，同时在处理政党和社会关系时，必须注重沟通和协商共识的达成，体现更大范围公众的利益。在变化的社会中实现从传统“政党管理”到现代“政党治理”转型，并在大党治理过程中树立“治众”异于“治寡”的理念，是新时期政党发展尤其是大党谋求可持续发展的理性选择。[1]在这方面，新加坡人民行动党的经验值得我们重视。从建党至今，作为新加坡执政党的人民行动党不仅自身不断发展壮大，尤为重要的是，人民行动党将经济持续发展与自身稳定执政、社会有序发展相融合，较好地化解了工业化进程中容易出现的政党“决策赤字”和关键的“信任赤字”问题。究其原因，一个关键的元素在于人民行动党在政党治理的层面构造了一种特有的动态发展的合作制度。在其构架内，政党组织内部、政党与社会之间、社会组织之间，形成了一个高效的“缓冲区”。通过缓冲区机制，人民行动党内部凝聚力增强，外部执政的合法性和向心力也得到持续提升。

一、政党治理内涵分析

政党治理这一概念是将政治学中“治理”的概念借用到政党建设中来而形成的命题。相对于“管理”或“统治”的概念，“治理”更加强调政治过程中以规则和责任为导向的多主体参与，强调网络化权威，其旨在调和相互冲突的不同利益，促使各方形成共识，达成合作。治理是一个持续的行动过程，包括人们必须遵守的正式制度安排，也包括了人们认为符合其利益的非正式制度安排。[2]因此，相对于政党管理，政党治理更加强调政党内部组织间的沟通、合作以及政党与其他社会组织间的互动合作，是一个动态、持续的政治过程。

在政党治理概念中，政党类型更倾向于执掌一国政府权力的“执政党”。一般来说，政党治理包括三个层面的内容：(1)政党内部的自体治理——党内治理。这主要涉及到党组织的内部整合与向心力，要求党组织内部权力分配具有更广博的基层基础，权力运行更为民主化，形成网络结构的组织构架。（2）政党与社会的关系治理——党外治理。这意味着在具体的政治过程中，政党既是提供制度、设置议程、提供服务的主体，也是网络化政治合作体系中的一个参与方。政党要依靠和社会组织的合作促进自身的发展，不断提升社会凝聚力与合法性。（3）党内治理和党外治理是相互融合的。各级党组织处于社会之中，应当具有强有力的社会联系性。对于党员，不仅要从政治人的角度，更应从社会人的角度进行组织管理和引导。因此，党内治理和党外治理都需要以政治性为基础目标，但更需以社会性为依托。

总体上看，政党治理可以被视为一个包含不同治理层次的政党制度系统，是一种以“政党—职能组织（党内组织/社会组织）—公民/党员个体”为基础的多主体参与的协同治理模式。政党治理重点在于将分散的、有利益冲突或价值冲突的组织或个人进行整合，并通过职能性社会组织、基层党组织和相关的制度平台，将其传递到政党决策过程中。利益表达和博弈的“中介”角色与相关的利益协调规制手段是否能够有效发挥作用是关键。这其中，党内治理层面，基层党组织的网络化构建、不同层级党组织间信息沟通渠道的构建、党员个人对党的事务平等参与是核心任务。党外治理层面，在合作主义视域下，政党权威的树立和增进是通过党对公民社会中其他组织的培育、引导和规范来实现，执政党的嵌入不是对公民社会法定功能的替代，而是对其功能履行的推动与保证。[3]政党应当与社会组织，尤其是政府承认的垄断性、大的共容性组织建立起合约化、制度化的互动和信任关系，确保政党社会基础的稳固。

二、政党治理必须重视的区域——缓冲区

缓冲区（buffer zone）的概念是由瑞典学者Henry Milner在其著作《Social democracy and rational choice》中提出的，是由W.Streek和P.C.Schmitter在1985年的文章“Community,market,state-and associations?The prospective contribution of interest governance to social order”中所提出的社会秩序模式发展而来的。

缓冲区理论主要集中于三点：（1）人类社会涵盖了社会、市场和政府三大区域。而在这三大领域之外，还存在一个广泛的缓冲区。（2）缓冲区是体制性安排的子集，是由一系列能够贯穿三个区域活动和利益的中间组织构成。（3）体制性选择（institutional choices）所面临的重点不是对于特定商品或服务的选择，而是对于提供商品或服务的领域及其指导理念的选择。通过缓冲区内跨区域背景的中间组织，第一领域社会的主导价值理念——团结——可以成为主导社会合作的核心指导理念。也只有如此，其他三个不同的区域才能够在利益冲突的情况下通过多向度、均衡的表达和互动沟通，达成最终的合作共赢。

图1 缓冲区及其运行机制[4]

在Henry Milner眼里，缓冲区主要是作为政府治理与社会合作的一个概念出现的。但是，事实上，在政党治理的层面，同样存在着一个缓冲区。而相对于政府治理过程中的缓冲区，政党治理过程中的缓冲区涉及到三层含义：

首先，在党内治理层面，缓冲区在于政党组织与普通党员之间所具备的广泛的中间沟通网络。这个层面的缓冲区很大程度上在于以基层组织为平台的各种政党内部组织作用的发挥。其原因在于，党的基层组织不仅是普通政党成员间的沟通渠道，也是基层政党组织和上层组织之间的沟通平台。尤为关键的是，在政党社会属性的发挥上，政党的基层组织具有天然的优越性。基层政党组织最接近社会，最容易与选民、与公众进行互动。因此，通过基层党组织，不仅政党组织自身能够达成良性统合和沟通，社会与政党之间的互动也能够得到提升。

其次，在党外治理层面，缓冲区是政党组织和社会之间的交叉区域。跨区域组织、共容性的组织构成此区域的主要内容。和政府治理相似，政党治理需要在政党的政治属性和社会属性之间构造一种动态的平衡。政党、社会之间存在的广泛的跨组织、跨区域的共容性组织能够为政府和社会的对话提供广泛的支持。

再次，政党治理的缓冲区并不是简单的党内、党外两个层次。在很大程度上，党内治理和党外治理的缓冲区应当在功能上有一定的交集。也就是说，党内组织应当具有一定的社会性，不应当是封闭性的。尤其对于执政党来说，其基层党组织在功能发挥上应当具有一定的社会性。而在大的跨区域、共容性组织中，政党的声音应当有一定的体现。政党对党外治理的缓冲区组织应当有一种身份性、功能性“嵌入”。只有如此，才能够从实质上保障政党政治性和社会性的统一。

三、缓冲区机制与新加坡人民行动党治理

新加坡人民行动党自建党以来，其政党建设和执政形态体现出较强的合作与协同治理的色彩。在人民行动党党内治理和党外治理两个层面，一种持续动态发展的缓冲区机制发挥了极其关键的作用。

党内治理层面，其缓冲区在于明确的权力分工基础上的组织化沟通网络的动态构建。依托于组织网络建设，自上而下的组织控制与自下而上的组织分权紧密结合。其党内治理缓冲区主要包括以下几点：

1．基层党组织网络为党内治理缓冲区机制的发挥奠定了基本的组织基础。以选区为单位，人民行动党的基层党组织——支部广泛分布于新加坡政治社会生活中。党的中央机构中央执行委员会统筹管理以支部为单位的基层党组织，控制大局发展。作为党的基层组织，支部与党中央之间是直线沟通的关系。通过基层组织，普通党员的声音得到体现并传达至党的高层。尽管人民行动党党章没有支部管理和运行方面的规定，但是党支部一直是人民行动党重要的沟通网络。[5]

2．党内论坛、委员会等党员活动组织的存在为党内治理缓冲区机制的发挥提供了关键依托。在新形势下，人民行动党逐步加大了党内自下而上的沟通力度。比如，2004年，人民行动党成立了政策论坛，成员分别来自下属的84个支部，人民行动党青年团和妇女组也各委派代表参加。政策论坛被视为普通党员的国会。论坛讨论党员共同关注的问题，并设有高层党员（尤其是在政府部门担任要职的干部党员）与普通党员的对话机制。基层党员可以就自己关心的政策话题向党的高层直接提出批评和建议。论坛成员还可在各自的支部里组织政策讨论会，广泛收集身边党员和群众的意见，再反馈给党的领导层。[6]

3．网络的引导性利用为党内治理缓冲区机制的发挥提供了活力源。在党内治理层面，网络传媒是缓冲区的关键组成部分。尤其是近年来，针对党员年龄结构的新变化，行动党高层非常重视互联网在党内沟通中的作用。不仅在党的官方网站和大型社交网站上资讯公开，而且党的领导人还以微博的形式与普通党员和民众进行交流。在这种举措之下，精英党员和群众党员之间拥有了一个相对轻松、生活化的沟通渠道。

在党外治理的层面上，人民行动党一方面通过党内基层组织的开放、外联功能的社会性拓展加大与社会的联系，另一方面通过人事或资源“嵌入”的方式，与各种社会组织保持紧密的联系，并由此拓展了行动党和民众的对话空间，提升了执政的合法性。具体来说，行动党党外治理的缓冲区主要包括以下几点：

1．拓展党内基层组织的社会化功能。人民行动党基层组织不仅仅是党员沟通、讨论党内决策的场所，同时也是党与选民、与社会沟通的制度化平台。党的支部设在选区中，其相当一部分功能落在联系民众、反映民情和对社区事务的关注和服务上。而党内其他诸如青年团、妇女组等组织都非常重视组织自身和党员形象的社会化拓展。尤为重要的是，行动党将慈善和社会救助作为党组织服务社会的一项传统和工作重点。近些年来，行动党又设立了党的社区基金制度，基层党组织的社会化服务功能进一步深化。

2．通过对大的共容性、跨区域组织的嵌入，提升政党服务民众的力度，保持政党和社会间的双向沟通。一方面，行动党主导着许多具有社会职能的官方组织。这些官方组织尽管具有政府背景，但其主要职能是推进政府决策过程中有序政治参与和官民合作。这其中一个典型的代表是人民协会。人民协会不是单一机构，而是一个系统化的组织，其主要架构由“三会一院”构成，即公民咨询委员会、民众联络所（俱乐部）管理委员会、居民委员会和国家社区领袖学院。人民协会组织架构深入社区，主要的功能之一是向民众解释政府决策的依据和意义，争取民众对政府的支持和认同，了解民众对政府的意见和态度，为政府决策提供资讯信息。尽管不直接隶属于人民行动党，但事实上，人民协会与人民行动党结合非常紧密。新加坡总理、副总理等人民行动党高层是人民协会董事会15人成员之一，其中副总理更是负责其日常管理。与此同时，人民协会组织机构的其他重要负责人，诸如社区中心的负责人在委派前都要经过人民行动党内阁成员和选举议员组成的委员会进行严格的身份审查。通过对这些跨区域、共容性组织的嵌入，人民行动党保证了自身能够以一种低调务实的姿态与中下层民众融合在一起，在为后者提供了一系列优质的服务的同时，也为自身与民众的沟通提供了多向度的渠道和平台。

3．与各种志愿性的公民社会组织保持“整合依赖”，拓展政党治理空间。新加坡社会拥有诸多志愿性的公民社会组织。这些组织涵盖社会生活的各个方面，其中福利社会组织的作用尤为突出。这些福利社会组织以慈善募捐、社会救济为活动宗旨，主要针对特定的弱势人口如残障人士及老人、儿童、低收入家庭提供各种社会福利服务。尽管新加坡的志愿性公民社会组织是民间自发产生，和执政党没有必然的隶属和依赖关系，在组织上和行动上自我管理、自我服务，具有较强的中立性，但现实中，志愿性公民社会组织在财政、技术、管理各个方面依赖人民行动党政府的规制，并不可避免地受到了新加坡特有政党体制的渗透。这些组织为实现自身的政治目标，必须与人民行动党保持一种常规化的联系与互动。而反过来，人民行动党政府也必须依赖这些组织为其决策提供民意沟通渠道与合法性支持。总体上，公民社会组织和人民行动党之间形成一种潜在的“整合依赖”关系，这在很大程度上为其治理提供了一个弹性区域，弥补了政党治理的空白。

4．网络同样也是人民行动党党外治理缓冲区机制建设的重点区域。随着网络信息技术的普及，人民行动党越来越重视网络在党外治理中的作用。除了通过党组织自身的网络建设，党内高层精英还借助于微博、FACEBOOK、TWITTER等新型社交网络与民众进行沟通。李显龙就曾公开呼吁民众要积极通过网络新传媒与行动党进行沟通——“在选战激烈的政治环境中，每个人的观点都很重要。如果你确定我们的方向是对的，而请你除了投我们一票之外，也跟我们站在同一阵线，为我们出声，透过推特或部落格声援行动党。”[7]

四、人民行动党政党治理缓冲区机制运行要点分析

近年来，随着新媒体的广泛传播，公民自主性不断增强，因此，人民行动党在党内治理和执政形态上具有了更多的自下而上的柔性沟通、理性包容的色彩。究其根本，在于人民行动党政党治理缓冲区机制的运行，其核心要点主要有以下几点：

1．分层基础上，缓冲区组织政治化与去政治化的有序统一，是人民行动党治理缓冲区机制成功运作的关键。从政治参与的角度看，行动党治理过程中缓冲区组织具有明显的层次性，其大致可分为“政治化”、“潜政治化”和“去政治化”三个层次。在缓冲区机制运行的过程中，首要的一个层面是人民行动党明确主导掌控的“政治化”组织，比如党的支部以及各种党内论坛等。其次，发挥主导作用的半官方组织则具有明显的“潜政治化”倾向。比如对于某些公民研议政府决策的基层组织——人民协会、公民咨询委员会、居民委员会来说，他们虽然不是政府或政治机构，但在实质上已经被纳入到政府的行政系统。[8]而在“政治化”、“潜政治化”之下，志愿性公民社会组织在很大程度上受制于执政党的管制，处于一种“去政治化”的位势。依靠有效的引导和规制，人民行动党政府在动员公民社会参与的同时又成功地将这种参与纳入有序和制度化的范畴。

更为关键的是，人民行动党成功在三个层面的组织之间构建了一种既有区别，又具有关联的互补性合作网络。这使得新加坡能够以选区和社区为基础，在基层民众、人民行动党基层党员、党内高层领导、党内高层组织和社会组织之间形成一种紧密的沟通与合作网络。尽管这种网络具有较为鲜明的自上而下的党—政结构或半国家化色彩，但是不可否认的是，在这种分层次的组织合作体系之下，公民社会参与和执政党自上而下的政治统合实现了较有序、稳定的统一。

2．缓冲区机制运行的核心保障是基层沟通渠道的畅通，确立和搭建营造共识的党内平台和社会性平台。重视基层工作，底层/基层沟通渠道的畅通是人民行动党政党治理的一个重要法宝。在行动党政党治理的整个架构中，不论是党内治理还是党外治理层面，几乎所有的缓冲区组织的工作都是以基层为环境载体开展的。比如，支部设在选区，选区又与社区紧密结合；党外治理诸如人民协会、公民协商委员会、居民委员会等重要组织也根植于社区。通过这种与基层紧密结合的组织架构，人民行动党将“为民服务”落实到党内精英尤其是党的国会议员身上。所有“为民服务”的好事都由党的国会议员包揽。在这里，没有党的领导，只有党的服务。[9]这样，党内基层组织和政党主导的党外组织都具有了相当层次的开放色彩，成为基层政治沟通的制度化平台。而基层沟通渠道的畅通又制度化地将人民行动党融入了政府基层行政工作和社区民众之中，从而为党内外共识的动态达成提供了最基本的群众基础。

3．党内基层组织与党的外围组织是缓冲区的核心，是党内治理与党外治理的重合点。党内治理必须与党外治理进行有效衔接。总的来讲，人民行动党治理的成功很大程度上在于，其党内组织网络与党的外围组织网络有效发挥作用，并同时在功能上有着交叉拓展，使得党内治理和党外治理有着高效衔接。党内治理层面，党的基层组织——支部不仅是党内沟通、服务党员的基地，同时也是行动党服务选民、服务社区的重要平台。党外治理层面，我们能够发现，诸如人民协会等由行动党主导掌控的“类行政化”的党的外围组织在广泛联系民众、深化行动党执政基础上发挥着极其重要的作用。

4．共同价值观和法治的确立是缓冲区机制有序、高效运行的关键前提。人民行动党用以调整党内关系以及自身与民众关系的手段来自于三个方面：高效的法治、有效的基层工作、国家共同价值观的引导。这其中共同价值观引导与明确的法治规制是人民行动党政党治理乃至基层工作的重要前提和屏障。首先在价值层面，人民行动党非常重视“团结”、合作”价值的引导。1989年，人民行动党政府提出的新加坡共同价值观5个重要概念——国家至上，社会为先；家庭为根，社会为本；族群关怀，尊重个人；协商共识，避免冲突；种族和谐，宗教宽容，体现出对“团结”、“合作”、“共识”理念的倡导和重视。其次，在法治层面，明确的法律规则为缓冲区机制的运行提供了坚实的制度保障。在法治政府的大前提下，人民行动党精英党员和普通党员的行为都置于法律规制之下。相应地，缓冲区组织的行为也受到法律的严格规制。在鲜明的法治之下，不同组织、不同群体之间的互动不仅具有可预测性，而且更加长久和稳定。

5．缓冲区机制的持续有效运行在于人民行动党不断采取新的对话策略。事实上，新加坡人民行动党政党治理缓冲区机制有效运行是一个持续、动态的过程。这有赖于行动党党内对时局的动态掌握和不断的思想解放。在这个过程中，不仅是人民行动党党内沟通方式有持续更新和转变，更重要的是，在党外关系、党外沟通方式上，人民行动党采取了与时俱进的态度，以更柔和、更加包容的态度与民众进行沟通。一个比较典型的例子是人民行动党党内12位独立后出生的国会议员成立P65（即1965年后出生的一代）小组，通过组员在网上写博客，记录生活点滴等途径，增进民众尤其是年轻人与行动党的亲近感。

五、对中国共产党的启示

在比较研究的视野下，新加坡人民行动党政党治理中缓冲区机制的建构和运作实践为我们中国共产党改进执政方式、提高执政能力提供了有益的启示和借鉴。

1．更新政党发展理念，发展协商民主，以柔性和包容的姿态进行政党治理。新加坡人民行动党执政形态不断更新的一个重要原因在于：党并没有把自己看成高高在上的执政者，而是政治过程、社会参与的一分子。在这种体认之下，政党内部不同层别党员间的协商沟通、党与社会之间的协商沟通都是政党治理的关键过程。执政党不仅是政治议程的发起者，也是重要的参与者和协商者，与社会民众一起参与各种问题的讨论。这样柔性、包容的姿态更符合社会发展的一般趋势。对于我们党而言，应当从执政理念上走出“非此即彼”的斗争思维，以建设性的理念对不同观点进行引导，将潜在的争论和利益博弈放在公众参与和协商交流的公共过程中，融并差异，建构具有中国特色的协商民主。

2．重视并构建具有中国特色的政党治理缓冲区。相对于人民行动党的治理环境，我们中国共产党政党治理的环境更为复杂和多变。尽管如此，作为政党本身，我们同样面临着需要不断进行内部凝聚和外部整合的任务。人民行动党持续执政的关键原因在于其政党治理的缓冲区的动态存续和有效发挥作用。换句话讲，人民行动党党内、党自身与社会之间始终存续着一个协商沟通、融合冲突、互动合作的大的缓冲地带。而这个缓冲地带的构建正是目前我们政党治理所需要重视的。对此，在党内，我们党应当以主动的姿态引导、吸纳不同层面的党员参与党的决策过程。要增加党内组织，尤其是党的基层组织在服务党员、沟通社会中的桥梁作用。在党外层面，应大力发展城乡基层自治组织、民间组织、社会团体等以公益和互益为主旨的组织，积极寻求建立一种执政党引导下的多主体参与、协商、合作的政党与社会沟通体制。

3．重视基层党组织和党的基层外围组织的建设创新。从人民行动党的经验可以看出，基层党组织和党的基层外围组织是党内治理和党外治理重要重合点，是政党治理缓冲区组织的关键核心。因此，在新形势下，随着原有的“单位人”转为“社会人”，我们基层党组织建设必须进行一种开放式、服务式的创新。尤其在加强社会管理的大前提下，基层党组织应当逐步实施从单位走向社会，从自上而下的封闭、行政式管理走向自下而上的沟通、服务式柔性管理和服务。与此同时，社区建设必须受到重视。党的建设，尤其是基层党组织建设必须和社区建设紧密结合。居民委员会、社区服务中心等社区组织和部门应成为基层民众和党员议事协商、参与治理、密切党群联系的重要平台。

4．重视规则和价值引导。人民行动党的经验告诉我们，规则和价值引导是政党治理的两大关键。因为政党治理过程中，参与互动的组织和个人所进行的都不是一次性的博弈。相反，在很大程度上，人们需要进行多次互动和博弈。这就意味着，如果要达成多赢的效果，人们之间需要一定的信任度，人们对彼此的行为是可预测的。而从根本上讲，能够为人际和组织间信任和妥协提供支撑的关键在于两点：公正、公平并严格执行的规则和共识性价值认同。对此，我们应当一方面以法治建设为切入点，强化执政党建设和发展的规则和制度建设；另一方面则要致力于建构社会主义核心价值观，强化第一领域——社会的主导价值理念——团结和共识合作，塑造宽松、信任度高的政党治理空间。

[1]姜崇辉．从传统“政党管理”到现代“政党治理”[J]．学术探索，2008，(1).

[2]“The Commission on Global Governance.Our Global Neighbourhood:the Report of the Commission on Glob al Governance[M].Oxford University Press，1995：2.

[3]罗峰．嵌入、整合与政党权威的重塑——对中国执政党、国家和社会关系的考察[M]．上海：上海人民出版社，2009:213－214.

[4]Henry Milner.“Social Democracy and Rational Choice－the Scandinavian Experience and Beyond[M]．Rout ledge,London,1998:80.

[5]李国军．新加坡人民行动党的经验与借鉴[J]．探索，2001，(3).

[6]张晓明．新加坡人民行动党在党建方面的主要做法及其革新[EB/OL]．[2011-09-02].http://www.zzdjwcom/GB/165261/229858/15571415.html.

[7]游润恬．李显龙总理：打造一个全新的人民行动党[EB/OL]．[2011-11-28.]http://www.zaobao.com/wencui/2011/11/zaobao111128.shtml.

[8]孙景峰．人民行动党与新加坡公共行政体系[J]．河南大学学报，2005，(2).

[9]蔡定剑．新加坡威权民本主义制度观察[EB/OL]．[2012-04-14]．http://www.chinareform.org.cn/gov/gove rnance/Experience/201204/t20120415_139367.htm.