公共服务“古训”

史卫

公私合作提供公共服务和公共产品，虽然作为一种概念出现不过是最近几十年的事，但作为一种理念却渊源久远。无论是中国，还是在世界其他国家，从很早就开始了这方面的探索。

政府购买服务

与世界其他国家相比，中国所处的自然环境是相当恶劣而严酷的。英国历史学家汤因比在《历史研究》中写道：“人类在这里所要应付的自然挑战要比两河流域和尼罗河的挑战严重得多。人们把它变成古代中国文明摇篮的这一片原野，除了有沼泽、丛林和洪水的灾难之外，还有更大的气候上的灾难，它不断在夏季的酷热和冬季的严寒之间变换。”正是在这样艰难的自然环境的影响下，中国在世界上最早提出了系统的社会保障思想。《周礼》提出了慈幼、养老、赈穷、恤贫、宽疾、安富的“养万民”社会政策，《管子》提出了“九惠之教”，先秦时期还出现了“六养”、“七德”、“九惠”、“十二荒政”等主张。古人认为理财以养民为先，就是说国家财政既要为人民提供基本的民生保障，也要创造条件改善民生。

在先秦时期，政府中已经设立了专门的机构，为老百姓提供救济、医疗、教育、养老等多方面的公共服务。在具体运作上，《逸周书》里说：“乡立巫医，具百药以备疾灾”。《礼记》里记述对孤、独、鳏、寡都有常年供给食物。湖北云梦出土的秦简中记录了一则案例，讲述里典甲向上级官府报告，发现本里人“丙”有疬症，请求上级派医生确诊。但是无论机构还是财政，都无法真正承担起为基层广大百姓提供公共服务的重担。到汉代时期，政府开始通过卖官鬻爵、基层养畜、罪犯罚赎、民间借贷等多种方法筹集社保经费。

南北朝时，战乱频繁，疾疫流行，人民流离。面对如此众多急需救助的人群，政府更是力不从心。北魏宣帝曾悲痛道：“对于老百姓的疾病之苦，心常愍之，不能给予抚恤帮助，岂能为民父母。”他最后想出一个法子，广集名医，搜集验方，刻在石碑上，刊布天下乡邑，让老百姓有自我救患之术。今天，我们还能在龙门石窟看到北齐时期的药方洞。但是有方，不一定买得起药，而边远之地，更是有钱也买不到药。史书上说，“亏于药石，失于救疗，遂至伤生”。“素乏药物，深山穷谷”。大唐盛世，国力大张，政府开始在各地设置医疗等救助机构。但是经过上百年的努力，到开元之际，也才达到每十万户配置二十多个医生，远远不能满足广大平民百姓医疗的需求。中央太医院虽也有到外地为民治病的职责，但只在地方出现大规模传染病之时，才会到地方援助。而私家医生，诊费过高，一般百姓无力承担。《太平广记》记载渭南县丞卢佩，到长安求名医王彦伯为母看病，半年时间才排上，已经竭尽资产。唐代刘允章的《直谏书》直言民有八苦，其中就有“病不得医，死不得葬”。

开元二十二年（公元734年）官方正式和佛寺合作设置病坊，为平民百姓提供医疗救助。当时阿拉伯商人在游记中记录：“（在中国）如果某个人很穷，他还可以从国库中得到药费。”这个说法是不确切的，当时的政府是把一定量的土地拿出来给予佛寺，以这些土地上此后的租税作为和寺院合作的病坊的运作经费，为平民百姓提供基本的医疗服务，类似于今天所说的政府购买服务。病坊管理基本由寺院僧人负责，僧人的慈悲济世和政府福利事业在这里连接，不仅解决了经费，也弥补了政府能力的不足，还提高了运作效率，让更多的平民百姓得到了好处。

后来，政府将这种模式逐步推广到为社会提供养老、救济、丧葬、教育等更多的公共服务上。如唐代的悲田院，宋代的福田院、居养院、漏泽院、安济坊、安乐病坊等，都是采用这种模式，由僧人主持。在发展过程中，这种模式也出现了多种形式。如对弃婴的收养，是用拨付土地的办法，借助民间力量兴办慈幼庄负责收养。有个人愿意领养的，政府每日给予二升米予以支助。基础教育事业也是划拨专门的学田来进行支助。而对于贫穷家庭妇女怀孕的救助，则是设立“举子仓”，在政府拨款的基础上，也吸纳民间捐赠，一次性的“赐以常平钱一千、米一石”。这样的公私合作，建立起了“由胎养到祭祀”，用今天的话讲就是“从摇篮到坟墓”的社会福利体系。

公共设施合作模式

在人类早期发展史上，有20多个民族留下了大洪水的传说，而其他民族多是以方舟、葫芦等出逃的故事，只有中华民族留下了成功治水的记录。正是这次成功的治水，中国建立了最早的王朝—夏。并建立国家财政制度。从夏朝开始，治理水患、修桥铺路、挖井建池、修筑城垣就成了国家财政的重要责任。在古代法律上，如果政府不能认真履行建造和维护基础设施的职责，是要受到惩处的。《大明律》规定，该修未修的，要根据未修设施的不同笞打30至80大板。而地方官员擅修府衙，也有明文要严惩，所以古有“官不修衙”之说。

一般大型公共设施之兴建，都由中央政府主持，由国库承担费用。但地方公共设施的兴修，多由地方政府承担，而经费也多由地方政府筹措。而地方财力有限，往往只能借助地方士绅富户集资。

为了调动民间力量参与基础设施的建设，历届政府都有很多举措，如明太祖朱元璋派遣许多国子监学生到全国各处去宣传鼓动地方民众在农闲的时候，从事水利工程。《明史》记录仅洪武二十八年（1395年），就完成了5万件基础设施的建设。包括了40987处塘堰、4162处河川、5048处陂渠堤岸。还有给予各种荣誉，如赐爵，立牌坊等，或通过免除税役等措施，来引导民间参与。

此外，也有尝试以利润为导向，引导民间力量来参与公共设施建设。如南朝时期，江南水网密布，人民行走困难，但政府又无力建设，只好引导民间力量来建设牛埭，即在航路艰难之处，以土石截江流而筑成土坝，坝上备牛牵船助渡，以方便行人商旅行船。准许他们在建成后收取一定费用，补偿工程建设费用和设备维护所需。杜元懿就承包了西陵牛埭，所获甚丰，于是他又申请再承包“浦阳、南北津及柳浦四埭”，齐武帝命令顾宪之去考察，顾查访后发现杜乘机牟利，勒索无度，往来客商非常痛恨，齐武帝于是没有批准杜的申请。

在借用民间力量参与兴建基础设施的同时，地方官还主动邀请士绅参与工程管理，以防止胥吏侵盗作弊。据《泉州府志》记载，泉州在明清时期造桥260座，大多是公私合作建造，其中60多座是由僧人主持兴造。1196年，泉州开浚东湖2.9万丈，当地政府全部交给僧人负责管理。

启示

古代在公共服务供给的公私合作探索，在今天来看，只是在资金短缺逼迫下出现的一些措施，缺乏系统的理论支持，更缺乏科学的程序、评估等手段，但是其中还是有不少可供我们吸取的经验和教训。

首先是要加强对私人逐利的引导和控制。如前面提到的牛埭，本为方便行人商旅，结果因承包人加倍收费，而且广设牛埭，给人民带来新的不便和更多负担。当时在建康一地就有24处牛埭，年收费超过126万钱。古代罗马以包税的方式引入私人机构参与城市各项公共设施建设，虽然给后世留下了巍峨壮观的罗马城，但是却因这些包税人超额征收带来一次又一次的社会动荡。

其次是在利益引导之外，还可有慈善、荣誉的引导。如在古代修桥铺路这类基础设施建设通常都被公认为义举，是一个普遍的信念。在古罗马，也有不少私人因荣耀参与建设公共基础设施的例子，罗马皇帝还经常以个人名义捐建。

其三是公私合作不能仅仅停留在融资角度，还要通过公私合作提高管理绩效。古代政府正是注意到了公私合作管理，甚至直接委托社会团体管理，能够避免政府直接操作的弊端，还能有效避免由于公共设施建设产生的公私矛盾等，所以经常主动邀请地方各界人士参与管理和监督。

在今天，公私合作在公共服务和公共产品提供上还有广阔的空间，如果能很好的吸取中国古代和外国相关运作的经验和教训，必能有效提高我国政府公共服务能力和我国人民的生活质量。

（作者供职于财政部财政科学研究所）