问责普惠农业补贴

史可

2012年，美国上映了一部名为《餐桌之上》的纪录片，通过讲述三个处在饥饿中的家庭的故事直指美国失败的农业补贴制度，这三个家庭是五千万个吃不饱的美国人的一个缩影。其实按照西方的自由市场理论，农业补贴并不利于社会福利的增加，但是在实践中，农业补贴却在很多国家得到了普遍应用。

对于我国来说，农业补贴的主要目标是粮食增产与农民增收。农业补贴政策在我国已经有半个多世纪的历史，最早以国营拖拉机站的“机耕定额亏损补贴”的形式出现。现今我国的农业补贴项目种类繁多，补贴范围涵盖农业生产的各个方面，包括种粮补贴、种子补贴、生产资料补贴、农机补贴等。完成了由补贴流通环节向补贴生产环节、由补贴消费者向补贴生产者全面转型，初步形成了农产品价格支持措施、直接补贴和一般服务支持等功能互补、综合补贴和专项补贴相结合的政策框架体系。

资金流失严重

近年来，我国通过各种渠道，安排大量资金支持解决“三农”问题，促进农村经济发展。资料显示，今年我国用于农业补贴的资金将达到十年来的最高值，根据预算报告，今年中央财政安排对农民的粮食直补、农资综合补贴、良种补贴、农机购置补贴（简称“四补贴”）支出1700.55亿元。而这一数字也意味着目前我国农业补贴在农业收入的占比已经超过经合组织的平均水平。然而如何用好这个政策，确保没有截留、挪用、克扣补贴资金现象的发生仍不失为一个难题。

例如，作为独家收储企业的中储粮粮食收储享受国家为调剂粮价和防止“谷贱伤农”的政策性补贴。但这一政策补贴在地方具体操作中却出现了比较大的偏差。2011年赫赫有名的中储粮河南分公司连环窝案最终以河南分公司总经理李长轩被中纪委“双规”和9亿补贴款去向不明而告终。值得一提的是，此连环窝案最终得以昭告天下却是始于中储粮河南周口直属库主任乔建军携千万公款潜逃而引发了公安机关的介入调查，由此才搅动了这一池深水。

长期从事农业补贴研究的中国人民大学农业与农村发展学院教授郑风田对记者说，如果不是一次携款潜逃，中储粮的“硕鼠们”还在堂而皇之的套取国家的补贴。而仅仅曝光的这些已经让人瞠目结舌，其背后还有多少我们未知的逐利空间？

记者了解到，现在套取农业补贴的方式不胜枚举，例如非法占地套取国家粮食补贴、倒卖农机补贴指标、各级官员虚报冒领涉农补贴资金、虚报农业险承保面积骗取财政补贴等等多种手段。

郑风田对记者说，他接触了太多的截取、克扣、挪用农业补贴的案例，可以说是上至地方政府下至偏远村落。“首先农业补贴分散在各个部委，之后下发到地方，最后经由地方入县入乡入村，这其中就有很大的寻租空间。以贵州省某村的母猪补贴为例，打比方说如果给当地村民的补贴是5000块钱，农民如果要想得到这笔补贴就需要在钱取出来之后给当地村干部一定的回扣。”

2011年时任吉林省省委书记的李国祥曾经进行过一个针对粮食补贴落实情况的调查。为了缓解粮食主产区地方政府的财政困难，中央不断加大对粮食主产区的财政支持，但这并没能带来多数粮食主产区与经济发达地区财力上差距的明显缩小。因为根据李国祥的调查，国家虽然每年补贴粮食主产县8000万，但是经过层层盘剥，最后真正到县里大约只剩1000万。曾经有学者研究称，国家对于农民的补贴真正落实到农民手中的能有20%就不错了。

“更极端的情况是有些农业补贴下放到村里就戛然而止了，农民分不到一分一毫的好处。当然这和农业补贴的不透明有很大的关系，正是因为农民不知道有此项补贴的存在，地方政府才放心的中饱私囊。因此如何避免撒胡椒面，确保这些资金能够真正到农民的手中让更多的农民受益以提高间接补贴政策的瞄准性是考验当前农业补贴政策的一个大问题。毕竟国家对于农业补贴的力度非常大，涉农项目多、资金量大。”郑风田如是说。

如何实现普惠

郑风田认为在政策层面解决上述问题的有效办法是多增加对农民的直接补贴的形式，“毕竟直补是能够将真金白银如数下发到农民的手中。而现在的问题是间接补贴过多，而直接补贴太少。这样增加了资金流转渠道的复杂性，政策效果没有显现出来，也难以施行有效监管。”

郑风田比较推崇首尔的直接补贴做法。应用在我国的话就是在银行给农民建立专用账户，这样可以将补贴资金从省市、县乡的财政部门直接支付给农民个人。这样可以有效提高涉农资金的瞄准性，同时也避免了各地方行政人员对涉农资金的侵占。

据了解，目前我国宏观政策所确定的农业补贴资金投向主要是农业综合开发、水利建设、农业产业化、良种培育和推广、退耕还林等支持性农业项目，以及保护农民利益的生产资料价格补贴、农机用具补贴等保护型农业项目。资金划拨和流转的路线是通过中央、省市、县乡财政部门进行资金的逐级划拨和监管使用。通常是县市一级在农发行设立专户，对资金进行专户专账管理。乡镇通过在信用社设立专户，对资金实行专户专储、专款专用。在实际下拨中采用“省分配到市、控制到县、核算到乡、落实到户”的办法。

在监管层面，郑风田认为我国现行的这样行政型的财政监督机制尚不健全。这种由财政部门下属的财政监督局实行财政部门内部监督；由中央、省、市、县乡实行自上而下的上级对下级监督；由同级审计部门对财政部门进行外部监督的做法从效果来看并不理想，有关的监管工作受行政干扰较大，随意性强。“其中的重要原因是缺乏独立的第三方监督机构以及相应的法律法规。”郑风田表示。

他指出引入第三方的独立监管机构对于农业补贴项目的执行情况进行监管是为必要，例如农业部的一个项目，可以引入审计部门的监管，审计部门委托第三方的审计对于这个项目暗中进行抽查。结果上报财政部门，由财政部门来决定是否继续拨款给这个项目。郑风田说：“我们现在的情况是申请一个农业补贴项目比较难，需要上报发改委层层审批，但是申请下来之后，执行情况却大打折扣。农业补贴项目执行的好还是不好，不应该由项目行政执行单位自己上报考核指标，而应该是由第三方机构给出客观、公正的评估报告。”

而学者郭宏宝认为，最根本的实现普惠农业补贴的做法还是在于要改革现行财政体制滞后的状态。他表示，简化分税制财政体制级次，转制乡镇政府等为承担部分财政职能的“农协”，对建立农业补贴长效机制具有积极意义。从农民群体整体而言，这样的模式有利于财政分配中农民话语权的提升；从农民内部而言，这样的模式也有利于消除现行村民自治体制下出现的“政治乱象”。