挥政府在城市公用事业融资中服务职能

□ 云南 王红晓

公用事业多元化融资，可以更好地满足公用事业发展对资金的需求。政府在公用事业融资中的服务职能，主要体现在培育完善的资本市场和项目市场。目前，债务融资、项目融资和股权融资是城市公用事业比较常见的融资方式。为更好地吸引民间资本，支持城市公用事业发展，需要政府发挥服务职能，培育完善的资本市场和项目市场。

一、培育完善的资本市场

资本市场是资源配置的枢纽，建立完善的资本市场，既是长远的目标，又是现实的任务，需要政府提供信用支持和制度支持。

1.信用支持。在发展中国家，即使具备了充足的国内储蓄，有了良好运作的资本市场，具备了公用事业的筹资工具和保证投资正常进行的法律和规章制度，也需要政府在公用事业利用资本市场筹资之初，对公用事业项目提供必要的信用支持，以吸引潜在的投资者，降低风险。

一般情况下，政府提供信用支持有以下几种形式：（1）政策担保，即建立保护私人投资的制度，并以法律制度规定公用事业融资各方必须以合同的方式联合在一起，而政府必须保证已达成协议的贯彻落实。当发生货币兑付困难，国有企业支付违约，以及法律或规定发生变化的情况时，由政府提供担保补偿。由于这些担保和支持都具有过渡性质，因而必须设立减少担保和担保取消的规定。（2）注资担保。即在项目融资期满后，政府为保证债权人资产与负债的平衡而对项目的债务提供的资金担保。（3）绩效补助。即当项目的社会利益超过了公众愿意支付的费用，从而造成项目的成本不能弥补，投资者无利可图时；或当项目的边际成本低于平均成本时（如水电站、不拥挤收费道路）；或当短期内将收费提高到弥补成本的水平在政治上有风险时，政府可以提供补助。而一旦项目的收费可以弥补其成本时，政府补助就要减少，直至取消。（4）应变信用担保。公用设施建设存在较大风险：一方面投资者很难全面把握有关项目的信息，包括制度、法律、规定及其它与项目有关的因素；另一方面，投资者要完全理解有限追索权项目的融资概念也不是一件容易的事情，所以私人投资很少投向工程量大，工期长的公用设施建设。在这种情况下，政府建立应变信用担保支持机制就可以帮助投资者转移这些风险。但政府的应变信贷支持要建立在严格的成本——效益分析基础上，只有当使用这种支持的净效益大于没有这种支持的净效益时，才可采用。政府不能承担私人能够承担的风险，必须将政府的担保限制在私人不能承担的风险范围内；不能将政府的支持看作是参股，不能将这种担保按商业规则提供。并且，由于这种担保有可能将不该由政府承担的商业风险转移给政府，因而在设计担保时，要加以限制。如，规定私人所有者承担最初发生的损失；恶意寻求应变信贷的惩罚措施；担保取消的规定等，这样做的目的是保证政府资金真正用到企业经营风险之外的风险担保上。此外，有些公用设施在发展之初，出于风险问题的考虑，私人投资往往不足，政府资金投入是项目得以进行的保证。但在这种情况下政府直接承担了项目建设和经营风险，这种方式只能在不得已情况下才可使用，而且应与应变信贷担保一样，对其使用应有严格限制。

需要强调的是，政府在提供信用支持时应遵循以下原则：其一，信用支持只适用于那些没有政府支持就无法在资本市场上融资的公用事业项目。其二，信用支持的设施只应针对公用设施项目融资需要政府帮助的时期，当国内资本市场发展到可以自行为公用事业融资时，信用支持应马上取消。其三，信用支持的目的是对项目的主要风险提供“保险”和帮助资本市场将资本价格确定在市场更容易接受的水平上。

2.制度支持。鉴于资本市场运作的复杂性和潜在的风险，不仅需要政府培育资本市场良性运作所需的各种因素，包括公用事业投资者、信用评级机构等，同时，也需要政府建立资本市场健康发展所需要的一系列法规、制度，为公用事业融资提供制度上的支持。（1）尽快建立和完善资本市场的运作规则和准则，包括发行与上市的市场准入制度，上市公司的淘汰制度，信息披露的动态监控与事后检查制度，违规违法行为的量化标准和处罚标准，市场兼并的准则和自主原则。（2）在严格上市审查（财务审查和信用评级）前提下，扩大债券上市规模，增强债券流通性，建立风险约束机制和债券收益差别制度，使信誉等级与债券利率直接挂钩。（3）建立、健全资本市场法律、法规，促进资本市场依法运作，健康成长。1999年7月1日正式实施的《证券法》以及证监会已经颁布的一系列市场规则为利用资本市场为公用事业融资创造了较好的法律环境。资本市场的运作有了法律的约束和规范，合法的投资活动和利益就有了法律的保护。

二、培育完善的项目市场

项目市场是公用事业融资所必需的构成部分。项目市场不同于资本市场，它是由政府职能部门或市场中介组织按照政府规划要求甄选公用事业项目并对各个公用事业项目进行归类，提供关于项目的技术服务，完成项目前期准备工作并为投资者提供可供选择的融资对象和目标的场所。

建立项目市场有利于政府发展公用事业及对城市公用事业投融资进行程序化管理，有利于减少政府、投融资主体的决策失误，有利于提高投融资效率。但项目市场的建设需要很长时间的多方合作，如需要勘探、规划、预算、可行性分析等部门和机构的共同努力，才能完成建立项目市场的业务工作。

项目从前期的准备到建成和经营，是一个不断调整各方面关系的长期而又复杂的过程，它既涉及政府部门和私人企业之间的谈判与合作，又牵涉许多其他相关部门和单位，如财政、税收、土地管理、项目公司、贷款银行、客户、咨询公司等相互关系的协调；它既涉及投资、金融、税收、外汇等经济问题，也包括法律、社会公众利益、环境保护等社会问题，需要政府进行协调和支持。具体来说，需要政府提供的支持主要集中在以下几个方面：

1.行政支持。为了保证政府对项目的支持是具有连续性、直接性和有效性，需要在政府主管部门内指定一个具体部门或一个专人担任项目的指导，而且这种指导需通过法律或法规的形式予以明确，使其对政府其他部门在项目的实施中有足够的政治影响力和必需的行政权力，以便能够迅速有效地处理项目实施中出现的问题，维持项目正常的建设和运行。

2.法律支持。项目一般由多种合同构成，合同的基础来源于法律，没有完善的法律作依据和保证，项目就不能成立。因此，政府应建立一个透明的法律和规章制度体系，包括项目的批准程序、投资者的权力、外汇管理、土地及公用设施管理、项目建设经营的社会责任、合同管理以及税收等方面。此外，对于大型的公用事业项目，考虑到它们常常涉及政府的垄断以及其他许多特殊的要求，有时需要制定和颁布一个单独的适合该项目的特殊立法，如英法海底隧道项目就制定了单独的海峡隧道法案。

3.经济支持。对于以追求利润最大化的外资和民间资本来说，项目收益是否能得到保证是他们最为关心的问题。由于项目通常是将其生产的货物或服务出售给公用事业单位，或者直接出售给社会公众，因此，需要政府提供收益保证。对于将货物或服务出售给公用事业单位的情况，政府可以采取有其所属的公用事业单位与项目公司直接签订购买合同的方式，以保证项目公司获取足以支付项目债务本息和向股东派发股利的收益。一般在电力项目中较多采取的是这种方式。如英国国家大电网公司就与巴金电力有限公司签订了长期的供电购买合同。对于将项目提供的货物或服务出售给社会公众的情况，当货物或服务收费低于某一最低限度时，政府就给予补偿，公路、污水处理等项目一般都采取这种经济支持方式。

4.税收优惠。为保证项目的成功，政府往往要为项目规定特殊的税收制度。一般做法是在特许期内，不对项目公司征收地方所得税，放弃支付给外国投资者利息和红利的任何预扣税，并对项目所需的外籍人员的薪资减征或免征地方所得税。

5.政府要防止过度竞争，保护投资者的利益。私人企业在投资项目时，为了确保其在特许期内得到足够的收益，通常要求政府在该项目特许期内，在同一地区不能再新建同类项目同其竞争。从有利于项目的发展来看，各国政府在同私人企业进行谈判时，在不影响经济发展全局的情况下，一般都给私人企业提供防止过度竞争的保护。如英法海底隧道项目，英法政府保证在30年内不再建设第二条海底隧道。