北京海淀央企职务犯罪特点及预防分析

王燕 孟瑶

一、央企职务犯罪呈四大特点

1.案件全部发生在央企下属子公司。国务院国资委管理的中央企业全部为集团公司管理模式，即以集团总公司为母体，总公司下设若干二级或三级子公司进行经营生产活动。统计发现，我院查办的中央企业职务犯罪全部发生在下属二级、央企下级子公司，其中央企二级子公司涉案19件20人，央企三级子公司涉案8件12人。此外，由于央企下属子公司遍布全国，甚至境外，该类职务犯罪地域范围具有广泛性。如中国建筑工程总公司驻蒙古国代表处代表任某贪污案。2005年5月间，任某在为该代表处购买二手丰田陆地巡洋舰越野车过程中，采取虚填收据金额报销的手段，将单位公款12万余元据为己有。该案暴露出某些央企下属企业或分支机构远离总部，受到的监管约束较少，容易发生职务犯罪。

2.由行政、事业单位“转企改制”并入中央企业的央企子公司易发生职务犯罪。统计区间内，此类职务犯罪达11件11人。如中国航天科工集团周某挪用公款案，周某系航天科工集团第二研究院原副院长，其伙同该研究院后勤保障部某食堂主任王某，将该院行政经费45万元挪借给某旅社从事经营活动。该案反映出，一些中央企业下设的食堂、印刷所等原后勤三产事业单位并未真正走向市场，仍然沿用原有的管理模式，导致发生职务犯罪。

3.“高、精、尖”行业央企职务犯罪呈高发态势。近年来，我院先后查办了冶金矿产、航空航天、船舶制造等“高、精、尖”行业的央企职务犯罪20件25人，占案件总数的74.1%、总人数的78.2%。“高、精、尖”行业的职务犯罪反映出腐败犯罪正向国家垄断行业蔓延。如我院查办的北京兰钛克世纪科技有限公司行贿系列案件，兰钛克公司在三维仿真设备供应过程中，先后向中国航空工业集团公司、中国船舶工业集团公司等六家央企下属单位相关人员行贿，受贿人员均为拥有仪器采购决定权、掌握单位核心技术的高级技术人员。

4.国有企业职务犯罪与非公企业职务犯罪交织存在。在央企投资结构多元的趋势下，央企职务犯罪出现与非公企业职务犯罪交织存在的现象，主要有三种情况。一是由于央企工作人员在关联公司兼任职务，并利用双重身份进行职务犯罪，出现国企犯罪与非公犯罪并罚的情况。二是由于犯罪时间长，横跨企业改制前后，贪污、受贿犯罪与职务侵占、非国家工作人员受贿罪数罪并罚；三是由于中央企业已经完成或正在启动上市重组工作，一些企业管理人员从纯国有企业被委任、调任至国有控股、参股企业，使得司法机关对国企人员的身份认定较为复杂。一些案件立案后经侦查、起诉发现犯罪嫌疑人不构成贪污、受贿主体，反映出司法机关对一些犯罪的主体认定尚存争议。

二、央企职务犯罪发案原因

1.中央企业投资结构复杂，上下级监督存在真空地带。一是央企实行集团公司制管理模式，上级公司难以发现犯罪隐患。目前，中央企业大部分为集团公司管理模式，即集团公司管控几十家二级公司，二级公司参股、控股若干家三级公司。在职责划分上，集团公司主要行使人事、财务、统计等行政、监督、管理职能，二级、三级公司实际经营业务，且分布在不同行业、不同地区，管理难度较大。上级公司对下级公司的监督管理主要通过人事任免、财务数据、利润指标、工作报告、定期不定期巡视巡查等方式进行，很难发现下级企业在具体业务中的职务犯罪隐患。二是国有公司的监管主体——国资委的制约监管不足。作为国有企业的外部监督主体，国资委和国有资产管理公司只是“虚化的委托人”，难以对国有企业的经营管理者实施有效的监督，目前的制度审查、走访巡视等监管方式处于隔靴搔痒的境地，这是企业出现职务犯罪的外部原因。三是一些央企成立上市公司，国有企业与上市公司的业务划分并不清晰。如国务院国资委管辖的113家央企，大部分成立了上市公司，上市公司与集团公司之间在人员、组织、经营活动等方面有很多重合之处，往往是对国资委使用国有企业的牌子，对投资者使用上市公司的名称，造成一些国企人员职务犯罪也以“公司已上市，非国有独资公司”为由逃避处罚，给司法实践带来了一定困扰。

2.一些中央企业下级单位改制不彻底，管理方式陈旧。一是在企业重大问题决策上，“内部人控制”问题一定程度存在。过去，企业内部权力过于集中，“一言堂”、“家长制”广受诟病。2010年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》，要求国有企业重大决策、重要人事任免、重大项目安排和大额度资金运作应由集体决策，企业内部决策“一人说了算”的问题得到了很大改善。随之而来的是“内部人控制问题”——由一人说了算变为少数人的利益共同体决策。目前，仍有不少中央企业的董事长和总经理由国资委直接委派任命，董事会成员也较少通过股东大会选举产生，这些人组成的公司决策层难以代表不同利益相互制衡，于是出现了“内部人控制问题”。突出表现为个别领导干部把一些商业机会提供给亲属或其他关联人士，产生行贿受贿和企业成本的非理性上升；一些领导干部为了业绩考核等原因，授意财务人员提供不真实的财务信息，使国家得不到真实信息。二是法人结构设置不规范，决策层与执行层高度重合。调研发现，中央企业中作为决策层的董事会成员与作为执行层的经理人员高度重合，不少国有企业实行董事长、总经理一人任职的“一把手”体制。这种体制的特点是权力高度集中，优点是可以最充分地发挥“一把手”的才能，决策的程序短，所需的时间短，企业内部有很强的“向心力”与一致性，但缺点也显而易见，领导层既要抓决策，又要抓执行，容易顾此失彼，如果对企业“一把手”失去控制，其会利用职权便利轻易侵吞国有资产，损害国家利益。

3.一些中央企业对编外人员、聘用人员的管理教育缺失。一是编外人员与编内人员同工不同酬。在一些由行政、事业单位改制的垄断国企，如电力公司、石油公司等，仍沿用过去计划招聘的老模式，同时又以临时用工、劳务派遣等形式招聘了不少人员，造成了同一单位内部编制内与编制外人员同时存在，工资、福利、提职晋升等方面都有较大差异。为了弥补心理失衡，一些聘任人员便利用职务便利为自己谋利，这些人员还认为：“既然我不是正式员工，也不必承担相同的后果。”正因如此，同样条件下，国有企业聘用人员比正式人员更容易出现职务犯罪。二是社会化招聘下，国企人员来去自由、管理松散。除了一些垄断国企，许多竞争性国企已经采用了完全社会化的招聘模式，如建筑企业、科技企业、商业企业等，这些企业除了投资资本为国有性质外，其管理、经营活动与非公企业没有区别，人员全部来自社会招聘，企业在招聘时对其经历、档案等不能全面了解，造成了一些不法分子浑水摸鱼。同时，由于人员流动频繁，企业对员工的培训教育较为忽视，国企人员缺乏对其“国家工作人员”身份的认识，认为其工作和在非公企业并无不同，便放松了警惕。

4.企业廉政文化缺失，腐败文化加剧了职务犯罪发生。一是潜规则盛行。在不良文化的熏陶下，礼尚往来、与人为善等私人之间的交往规则已演变成利益交换的潜规则。许多人甚至认为，企业如果不行贿便无竞争优势。2011年西城、海淀、朝阳等检察机关查处了某国有电子公司向多家广播电影电视机构、新闻出版宣传机构有关人员的行贿案件，在文化宣传出版领域引发了不小震动。经调查，该国有电子公司为了获得业务，在财务账务中专门设立“RE费用”作为给予业务单位关键人员的回扣款，使得贿赂款项堂而皇之出现在了公司账务中。二是拜金主义、享乐主义盛行。一些腐败分子将金钱、权力、女人当做生活目标，如我院查办的原中冶建筑研究总院有限公司员工丁某贪污案中，其利用销售与结款的职务便利，先后将公司业务费130万元侵吞用于支付昌平某别墅购房款，及为其情人购买高级轿车。

三、央企职务犯罪预防对策

1.理顺国有企业上下级关系，加强外部监督。一要加强对国有企业人员的委任管理。对于由国有企业委派在上市公司或下属控股、参股企业从事经营管理的人员，国有企业应出具明确的委任书，明确其工作职责及法律义务，避免因认识不清而无视法律的情况。二要加强集团公司对下级公司的监督控制。随着企业规模的不断扩大，一些大型集团公司面临业务板块多、管理跨度大、控制力下降等诸多问题，由此带来了集团公司对下属二级、三级公司的管理失控现象。为此，集团公司应在给予下级公司适度自主权的前提下，加强对重大投资经营项目、人事、财务等关键事项的统一管理。如一些集团公司采取的投资计划上级审批制、全集团人事考核制、财务审计人员定期轮换、纪检监察巡视制度等，能较好解决上下级管理失控的问题。三要发挥国资委的监管职责。虽然我国学者对国资委的性质、职责、监管方式等一直有所争论，但国资委对国有资产进行监管的地位始终无可撼动。既然如此，在现有体制下，应继续突出国资委及国有资产经营公司作为对国有企业的监管责任，如增加国资委人员派驻企业监事会，随时对企业经营管理活动进行监督检查，就企业廉政风险防控工作进行跟踪检查。国资委还应健全国有公司激励机制和责任追究机制，培养一批诚实守信、勤勉尽责的国有资产受托人队伍。

2.推行廉政风险防控管理，完善法人治理格局。一要推行廉政风险管理制度，避免决策失误。当前，许多国有企业开展了全面风险管理工作，重点是提升企业风险研判能力、加强重大风险的全过程管理以及风险管理与日常经营管理有机融合。作为企业全面风险管理的重要方面，廉政风险管理能够有效预防职务犯罪、遏制腐败滋生，国有企业应结合自身特点将廉政风险防控管理融入企业全面风险管理、内部控制方式、提高监督实效等方面构建具有国企特色的惩防体系。二要尽快完善国有企业法人治理结构，严格规范国有企业经营管理人员的职权和责任，强化对其权力的监督、制约。公司内部的股东会、董事会、监事会要相互监督，并同党委会、职工代表大会、工会广泛联系，共同发挥作用。改革企业内部的财务制度，增加收支透明度，加强资金管理，定期进行会计核算，审计机构要定期对国有企业进行审计，核实其资产评估，加强财务监督力度，防止国有企业财产流失。

3.深化人力资源改革，提高国企人员的法律意识。一要完善国企人事选任制度，促进员工间的正当公平竞争。首先，国有企业应当逐步向“全员聘用制”转变，对新晋人员统一签订劳动合同、统一管理培训。其次，对于当前企业亟须的临时聘用人员或劳务派遣人员，企业应当将其与正式员工同等看待，不仅应当同工同酬，而且在晋升晋职、福利保障方面应当同等对待，消除这些人员的不平衡感。再次，要加强与临时聘用人员、派遣员工的沟通，充分发挥国有企业工会及各种组织的作用，使其体会到企业的关怀。二要加强国企人员教育培训，增加员工对其“国家工作人员”的职业认同感。在国企人员与非公企业人员管理趋同化背景下，国企人员流动性增强将是国有企业人事管理新的发展趋势，为此，国有企业更应做好廉政教育工作。首先，开展入职廉政教育。新进员工入职时，国有企业必须明确告知其国家工作人员身份，及相关职务犯罪案例，使其对自身工作岗位有明确认识。其次，开展忠诚度教育。国有企业应通过人性化管理教育方式，增强员工对企业的忠诚度和认同感，使其在工作中以更高的纪律标准要求自己，以积极主动的态度融入国有企业的工作当中。

4.加强预防文化建设，营造风清气正的预防氛围。从预防的角度讲，反腐败斗争所要达到的最好境界就是预防文化的深入人心，通过预防文化的提升提高公职人员抵御各种腐朽思想的免疫力，达到所谓“不想”犯罪的境界。一要提高文化修养，引导公职人员培养高尚的情趣和文明的文化生活消费方式，正确处理组织和个人、名利和做人等问题，在潜移默化中让公职人员融入预防文化思想，净化心灵，陶冶情操。二要营造预防文化氛围，挖掘预防文化的潜在正能量，把握正确的文化舆论导向作用。充分利用电视、广播、报纸杂志等传媒工具，使预防文化通过以公益广告、宣传短片、诗歌、短文、格言警句等形式展现在公职人员及社会各界群众面前，营造预防文化的浓厚氛围。

（作者单位：北京市海淀区人民检察院）