朝鲜粮食不足问题及其解决前景

权哲男

1995年朝鲜发生百年一遇的大洪灾，朝鲜政府向国际社会发出了粮食援助请求，朝鲜的粮食危机由此引起世界广泛关注。朝鲜粮食危机之所以频发，其根源主要在于自然条件的制约和自然灾害频发，以及经济发展战略的错位、农业生产流通体制的弊端和农业政策的失误、国际环境的变化等多种因素的综合作用。

一、朝鲜粮食不足问题的现状

粮食不足问题通常是因粮食供给不能满足粮食需求而产生的。其中，粮食供给量由粮食生产量和粮食进口量构成。粮食供给量的变化，在短期内(通常为一年)由粮食进口量的变化决定，因为粮食生产周期通常为半年至一年，且其间的粮食产量是既定的;从长期看则同时受到粮食产量和进口量的影响，因为其间存在通过扩大耕地面积、提高土地生产率增加粮食产量的可能性。粮食需求量主要由人均粮食消费量(饲料用粮包括在内)决定。随着经济发展和人民生活水平的提高，人们的饮食结构不断变化，肉蛋奶等畜产品的消费量增加，人均粮食消费量乃至粮食需求量呈现出不断增加的趋势。

20世纪90年代以来，朝鲜粮食不足问题的典型特征是粮食供给量的绝对不足，其供给量不仅远远不能满足实现温饱所需的粮食需求量，甚至难以满足维持生存所需最低限度的粮食需求量，民众生活在饥饿之中。对朝鲜而言，自然条件不利于农业发展，加上长期陷入严重的经济危机之中，农业基础设施严重老化和受损，农业物资严重短缺，自然灾害频发，是其国内粮食产量严重不足的主要原因。同时，由于外汇严重短缺，加上国际社会因核问题对朝鲜实施制裁，朝鲜获得的商业性粮食进口和对朝国际粮食援助都很有限，粮食供给量难以大幅度增加，以致粮食不足问题不断加重。虽然朝鲜政府很少公布粮食年度产量，相关统计欠缺序列数据，但根据联合国粮农组织(FAO)、世界粮食计划署(WFP)、韩国统一部(韩国农业振兴厅)、韩国农村经济研究院(KREI)等机构的估算，朝鲜的粮食不足状况可见一斑。

首先，从朝鲜粮食产量的变化(参见图1)看。据韩国统一部的估算，朝鲜粮食产量从1991/1992粮食年度的443万吨减少到1994/1995粮食年度的413万吨之后，连续7年低于400万吨，陷入了前所未有的粮食生产危机。①粮食年度是指当年11月至次年10月间，其间粮食产量包括了当年秋粮产量和次年夏粮产量。计入产量的粮食包括大米、玉米、麦类、豆类、杂粮以及薯类(产量的25%折算成精谷)。从2001/2002粮食年度开始，由于气候条件较好，加上韩国政府进行了大规模化肥援助②韩国政府在2000-2007年间每年援朝化肥30万-35万吨(共计240万吨)。权泰振(音译):“2008年北韩农业展望与南北韩合作课题”，《北韩农业动向》，2008年1月，第9卷第4号，第8页。，朝鲜粮食产量逐年上升，2005/2006粮食年度和2006/2007粮食年度分别达到454万吨和448万吨。但是，从2007/2008粮食年度起，由于受自然灾害和施肥量不足等影响，朝鲜粮食产量再度下降，2009/2010粮食年度只有411万吨。

联合国粮食组织对朝鲜粮食产量的估算与韩国统一部的估算在产量的变化势头上基本相似，不同的是联合国粮食机构估算的朝鲜粮食产量在绝大部分年度都少于韩国统一部的估算。另外，这两个机构的统计口径不同，即联合国粮农组织估算的产量中包括了宅地(住宅的庭园地)和私垦地(住民私自开荒的山坡地)的粮食产量(约17万-25万吨)，而韩国统一部估算的产量中则不包括这两者。按照联合国粮食机构估算的更低产量，朝鲜的粮食生产危机显得更加严重。

从2010/2011粮食年度开始，韩国统一部没有公布朝鲜的粮食产量，FAO则在继续公布;根据FAO的估算，朝鲜粮食产量连续3年增加，分别达到了448万吨、465万吨和490万吨。但是，韩国的农业专家们认为，2010/2011粮食年度的粮食产量只有400万吨左右(若包括宅地、私垦地产量也只有420万吨)，FAO估算的朝鲜粮食产量因而高于实际产量。③权泰振:“2011年北韩粮食供求展望”，《北韩农业动向》，2011年1月，第12卷第4号，第3页。另外，考虑到2012年百年不遇的干旱以及水灾等自然灾害的影响，FAO估算的2011/2012和2012/2013粮食年度粮食产量高于实际产量的可能性也相当大。总体来说，朝鲜粮食生产力水平很低，而且粮食产量很不稳定，这是导致其粮食不足的直接原因。

朝鲜生产的粮食以大米和玉米为主。从1999年和2006至2008年的统计来看，朝鲜粮食作物的耕地面积基本上稳定在160万公顷左右，其中水稻面积维持在58.0万-58.7万公顷。在粮食总产量中，大米和玉米产量约占80%，其中，大米产量在150万吨至190万吨之间，占38%至46%;玉米产量在105万吨至175万吨之间，占32%至39%。其余农作物中，麦类产量维持在20万吨左右，豆类产量约15万吨左右，二者合计仅占粮食总产量的10%。④金云根:“1999/2000年北韩粮食供求展望”，《北韩农业动向》，2000年1月，第1卷第4号，第14页;权泰振:“2007年北韩农业展望与合作课题”，《北韩农业动向》，2007年1月，第8卷第4号，第11页;权泰振:“2008年北韩农业展望与南北韩合作课题”，《北韩农业动向》，2008年1月，第9卷第4号，第11页;权泰振:“2009年北韩粮食供求展望与南北韩合作课题”，《北韩农业动向》，2009年1月，第10卷第4号，第9页。对以大米为主食的朝鲜民族来说，这种粮食生产结构使粮食生产不足问题显得更加严峻。而且由于植物蛋白质含量高的豆类产量很低，加上肉蛋奶等畜产品极少，蛋白质和脂肪摄取量不足所造成的营养不良问题在朝鲜也相当严重。

其次，从朝鲜的粮食需求看。由于人均年粮食消费量标准不同，粮食需求量也存在很大差异。世界各机构在估算种子和加工用粮食需求量以及收割和仓储过程中发生的损耗率时，都采用世界粮食计划署的估算方法，①种子需求量是以精谷标准每公顷种子投入量大米97.5千克、玉米45千克、小麦和大麦200千克、豆类45千克、土豆625千克乘上各自的耕种面积而得出。饲料需求量是以朝鲜政府公布的需求量来代替，加工用粮需求量是按粮食需求量的3%计算，收割和仓储过程中发生的损耗率是按粮食产量的15%计算。土豆是土豆产量的25%比例换算成精谷标准。只是以不同的年度人均粮食消费量和饲料需求量来估算2003/2004和2006/2007粮食年度朝鲜的粮食需求量。(参见表1)

此表显示，2003/2004粮食年度，世界粮食计划署估算的朝鲜粮食需求量是510万吨。世界粮食计划署把朝鲜列为紧急粮食援助对象国，按世界保健机构推荐的标准——每人每日摄取热量为2130千卡(折合人均年粮食消费量222千克)，朝鲜每人每日摄取热量应为该标准的75%，即人均年粮食消费量167千克。朝鲜饲料用粮食是以朝鲜政府公布的需求量为准。按基础代谢量标准估算，朝鲜年度粮食需求总量是648万吨。基础代谢量标准是朝鲜政府长期追求的粮食配给目标，是按人均年度粮食消费量210千克计算的。其饲料用粮食需求量是根据2000-2002年间平均需求量计算的。2002年，韩国统一部根据韩国年度人均粮食消费量，即年度人均食用粮食消费量205千克和人均饲料用粮食消费量203千克计算，朝鲜年度粮食需求总量应为1066万吨。

表1 世界各机构估算的朝鲜粮食需求量(单位:精谷标准万吨)

2006/2007粮食年度，世界粮食计划署估算朝鲜的粮食需求量是524万吨，美国农业部据此估算朝鲜的粮食需求量是510万吨;韩国统一部估算朝鲜的粮食需求量是647万吨。这是采用世界保健机构推荐的当年人均粮食消费量222千克来估算的食用粮食需求量，饲料用粮食需求量的估算以2000年需求量为准。

综合上述估算结果，可以把世界粮食计划署估算的粮食需求量看成基本满足人民生存所需的最低限度粮食需求量，而把韩国统一部估算的粮食需求量看成基本实现温饱所需的粮食需求量，后者比前者多130万吨左右。

再次，从朝鲜粮食供给看。由于韩国统一部估算的朝鲜粮食产量高于联合国粮农组织的估算产量，如果以最乐观算法，将世界粮食计划署估算的朝鲜粮食需求量减去韩国统一部估算的朝鲜粮食产量所得差额，看成朝鲜的粮食生产不足量，再减去朝鲜的商业性粮食进口量和国际社会对朝粮食援助量，其结果便是朝鲜的粮食供给不足量。

如表2所示，朝鲜粮食生产不足问题一直相当严峻，而且从2007/2008粮食年度开始再趋恶化。具体来说，朝鲜粮食生产不足量在1995/1996至2001/2002粮食年度都超过100万吨;2002/2003至2006/2007粮食年度有所下降，但仍维持在80万吨左右;2007/2008至2011/2012粮食年度再度反弹，维持在110万吨左右。据估算，2012/2013粮食年度，朝鲜的粮食生产不足量是73万吨，但是实际粮食生产不足量更高的可能性很大。

表2 朝鲜1995/1996-2012/2013粮食年度粮食不足量(单位:精谷标准万吨)

朝鲜的粮食不足问题，因国际社会对朝大规模粮援而一度得到缓解，但是从2002/2003粮食年度开始由于国际粮援大幅度减少又趋于恶化。具体地说，截至2001/2002粮食年度，由于国际社会进行了大规模粮援，加上商业性粮食进口，除了1999/2000至2000/2001粮食年度外，朝鲜的粮食供给量都接近世界粮食计划署估算的粮食需求量。但是，2002/2003至2004/2005粮食年度，由于国际社会的粮援大幅度减少，朝鲜的粮食供给不足量增加到年40万吨左右;2007/2008至2010/2011粮食年度，由于韩国政府中断对朝粮援，朝鲜的粮食供给不足量进一步上升到70万吨左右。2011/2012粮食年度，由于中国对朝粮援增加，朝鲜的粮食供给不足量下降到25万吨。但是，2010/2011粮食年度，联合国粮农组织估算的朝鲜粮食产量高于实际粮食产量的可能性很大，因此不排除其实际粮食供给不足量高于上述统计数字的可能性。

2．3 左右耳不同鼓室图构成比较 左右耳异常鼓室导抗图的发生经统计学处理分析，两耳之间差异无统计学意义（χ2＝2．86，P＞0．05）。见表2。

如果扩大商业性粮食进口，朝鲜粮食不足问题可以在很大程度上得到缓解。但是从1998/1999粮食年度开始，朝鲜的粮食进口量大幅度下降，这是粮食供给不足的原因之一。①朝鲜的粮食进口量1991年为129万吨，1992年83万吨，1993年109万吨，1994年49万吨。参见大韩贸易投资振兴公社(KOTRA):《2008年北韩对外贸易动向》，2009年。(参见表2)

值得注意的是，韩国统一部估算的朝鲜粮食产量中不包括宅地和私垦地的粮食产量，后两者合计约17万-25万吨。②权泰振、南民智:“2010年北韩粮食供求展望”，《北韩农业动向》，2010年1月，第11卷第4号，第15-17页。此外，世界粮食计划署估算的朝鲜人口很可能比朝鲜实际人口多出100万人③2007年，关于朝鲜的人口，世界粮食计划署的估算比美国中央情报局的估算多82.8万人(美国农业部采用)，比韩国统计厅的估算多97.8万人(韩国统一部)，比联合国经济及社会理事会的估算多146.5万人。，这100万人最低粮食需求量是16.7万吨。如果把宅地和私垦地的粮食产量按20万吨计算，再加上多出100万人的最低粮食需求量16.7万吨，那么上述朝鲜粮食供给不足量中应扣除这两者。因此，1999/2000至2000/2001粮食年度和2007/2008至2010/2011粮食年度朝鲜的粮食供给不足量仍达30万吨左右，而其余年度朝鲜的粮食供给量可基本满足世界粮食计划署估算的粮食需求量。2012/2013粮食年度，如果国际援助和商业进口的粮食数量达到50万吨以上，朝鲜的粮食供给量就能接近世界粮食计划署估算的粮食需求量。

如前所述，世界粮食计划署估算的粮食需求量是满足居民生存的最低限度粮食需求量，比基本实现温饱的粮食需求量少130万吨左右，可见朝鲜的粮食不足问题一直相当严峻。

二、朝鲜粮食不足问题的成因

朝鲜粮食不足问题的出现，既有自然方面的原因，也有人为的原因，主要涉及自然条件的制约、经济发展战略和产业政策的偏差以及国际环境的变化等。其中，自然条件的制约和国际环境的变化是次要原因，战略和政策方面的偏差是根本性原因。

首先，自然条件的制约。农业最容易受地理地形、气候、土壤等自然条件的影响。朝鲜地形以山区和高原为主，平原和河川只占国土面积的20%。山区土壤主要是褐土，其中60%是酸性土壤，土壤层的平均厚度只有15-20厘米。气候属于温带季风气候，夏天湿热，冬季干冷，春秋期短，昼夜温差大，年平均气温8-12摄氏度，越往北气温越低。年降水量1000-1200毫米，内陆高原地区500毫米以下，且60%的降水量集中在7至8月。因此，朝鲜的实际耕地面积只有160万公顷左右，其中水田只占36.5%，而旱田占了63.5%;在旱田中，坡度5°以下的耕地只占18%，坡度6°-15°的耕地占42%，坡度16°以上耕地占了40%。换句话说，朝鲜耕地面积少，以旱田为主，土壤条件差，而且受地形和气候条件的影响，容易发生低温冷害、洪水、干旱等自然灾害，农业生产的基础条件颇为不利，国内粮食生产难以满足需求。朝大米产量尤其低，远远不能满足以大米为主食的朝鲜民族的需求。

20世纪90年代以来，除2001-2006年气候条件相对较好之外，其余年度朝鲜都发生了不同程度的洪灾、旱灾、海啸、冷害等自然灾害。加之朝鲜农业基础设施薄弱和农用物资严重短缺，使农业生产抵御自然灾害的能力极其有限，粮食生产在自然灾害的频频侵害下一再下降，粮食危机不断加重。

粮食危机爆发后，朝鲜政府先后采取了一系列应对措施，如促进土地平整事业，建设自然流水式灌溉水利设施，实施因地制宜的农作物多样化，扩大一年耕种两次的耕地面积和土豆栽培面积，改变密植栽培等，收到了一定效果，但并没有从根本上解决粮食不足问题。

从朝鲜的现实看，由于国内资本积累几乎枯竭、投资乏力，要摆脱经济危机，就只能实施出口导向型经济发展战略，实行经济体制改革和对外开放，引进外资。但是，朝鲜政府一直把积极实施改革开放与维护国内政治体制对立起来，并以维护政治体制为优先，在改革开放与墨守陈规之间摇摆不定，结果使得其国内外政策缺乏连续性，外部环境无法改善，引进外资的尝试屡遭失败，农业投入和粮食进口受到限制，经济危机和粮食危机难以解决。

此外，朝鲜的农业生产流通体制和农业政策方面的弊端，也加剧了粮食生产不足问题。朝鲜的农业集体化生产体制导致了党政组织与经营组织混同、经济管理权过度集中、农场管理不善、平均主义泛滥等，难以调动甚至损害了农民的生产积极性、自觉性和创造性，造成农业生产力水平下降。粮食危机爆发后，朝鲜政府有针对性地采取措施以期调动农民的生产积极性，如1996年在部分地区试点实行以“分组承包、合理计划、超产自留、余粮可卖”为主要内容的“分组承包制”;2001年又试点实行“家庭营农制”，把各分组成员从原来的10-15人减少到由家属和亲属组成的5-8人;2002年实施“7·1经济管理改善措施”，大幅度提高国家粮食收购价格，同时扩大合作农场对农产品的自由处理权限。但是，朝鲜这些改革措施收效甚微，其最根本原因在于朝鲜始终没有建立农民可以在市场上自由销售其超产农产品的流通体制。在合作农场生产的农产品，包括超额生产品在内，都受到政府的严格控制，不能在市场上自由销售，而只能销售给原有的国营流通机构。由于农民得不到应有的实惠，生产积极性难以提高，农业生产力水平不可避免地受到局限。2006年朝鲜核危机再度爆发后，朝鲜政府采取了与之前的改革逆行的措施，重新加强计划经济管理，禁止在市场上销售粮食，更加制约了农民的生产积极性。

朝鲜农业政策的偏差在一定程度上妨碍了农业生产力的发展，不利于粮食产量的提升。从20世纪70年代中期开始，为了扩大耕地面积，增加粮食产量，朝鲜政府以行政命令的方式推动农作物密植栽培和毁林开荒造梯田，结果导致土地肥力下降和病虫害蔓延，也造成了严重的水土流失。同时，朝鲜推行自然改造的方针政策，大举开垦河滩和海涂，使得河床积土、河道变窄，在暴雨季节引发河流两岸的洪涝灾害。从20世纪90年代开始，朝鲜政府强制实行土壤改良，更换耕地表层20-35厘米的土壤，结果铲光了农田周边的土，引起山体滑坡，破坏了农田。

第三，国际环境变化的冲击。从20世纪80年代后期起，朝鲜的外部环境不断恶化，加剧了其粮食困境。最早是苏联经济疲态尽现，而后是1990年苏韩建交导致苏朝关系急剧恶化，1991年苏联要求朝鲜以可兑换通货支付贸易货款，朝鲜从苏进口随之剧减。不久之后苏联解体，更使朝鲜失去了最大的经济援助来源，随即爆发了严重的粮食危机。

朝鲜政府面对内外交困的局面不得不向国际社会请求粮食援助，联合国以及中国、韩国、美国、日本、欧盟等迅即对朝鲜给予了大规模人道主义粮食援助。据2011年6月26日美国国会调查局(CRS)公布的关于对朝援助报告书，从美朝两国正式签署《关于解决朝鲜核问题的框架协议》的次年即1995年至2009年期间，国际社会对朝鲜的粮食援助共计1200万吨，其中，中国占26.9%、韩国占26.5%、美国占17.5%、日本占10.7%，四国合占对朝粮食援助量的80%以上。①“美国对北朝鲜支援，1995年以来13亿美元”，http://www.wowkorea.jp/news/Korea/2011/0627/10085567.html.(上网时间:2011年6月27日)国际社会的粮食援助极大地缓解了朝鲜的粮食危机。

但是，由于2003年1月朝鲜政府宣布退出“核不扩散条约”(NPT)，朝鲜核问题重新恶化，国际社会对朝粮食援助随之剧减。加上西方国家所提保证援助粮食分配过程的透明度、确立粮食分配后的确认机制等要求没有得到满足，联合国和西方国家的对朝粮食援助在其后一直规模很小。从2008年开始，韩国政府完全停止了对朝粮食援助后，朝鲜失去了缓解粮食危机的又一重要助力，粮食不足问题更加趋于恶化。

三、朝鲜解决粮食不足问题的前景

展望未来，随着朝鲜政府经济发展战略及其内外政策的调整，朝鲜粮食不足问题将会发生变化，但到底如何变化则存在完全相反的两种可能性。

一种可能性是，朝鲜坚持实行原有的经济发展战略及国内外政策，深陷粮食危机不能自拔。20世纪80年代以来朝鲜的发展历程表明，朝鲜一直把实施改革开放与维护国内政治体制看成互不相容的矛盾面，并以维护政治体制为优先，因而始终没有在国家发展战略层面上明确决定和实施改革开放政策，以致引进外资的尝试遭到失败，国民经济陷入了外汇短缺-进口不足-生产低迷-出口不振-外汇短缺的恶性循环，经济结构遭破坏，能源、资本、原材料、粮食和日用消费品严重短缺，经济主体只能围绕如何确保维持生存所需最低限度的物质资料而运转。因此，朝鲜一直无法摆脱严重的经济危机，也解决不了粮食不足问题，大量民众长期生活在饥饿和贫困之中，进而又侵蚀了政治体制的经济和社会基础，危及其政治体制的稳定乃至存续。因此，朝鲜要想从根本上解决粮食不足问题，就必须改变过去一贯以闭关自守和“自力更生”为前提，以计划经济为基础，优先发展重工业、特别是优先发展国防的经济发展战略，实施积极的改革开放政策。粮食不足问题解决后，人民的物质、文化待遇才能不断提高，国家才能长治久安。

另一种可能性是，朝鲜通过转变经济发展战略和调整国内外政策，实现经济增长，从根本上解决粮食不足问题。具体来说，如果朝鲜政府实行出口导向型经济发展战略，推动经济体制改革和对外开放，发挥其地理位置和资源条件的优势，引进国外资本、先进技术及管理经验，就能促进第二产业和物流、旅游、贸易等服务业的发展，从而克服经济危机，实现经济增长。这样可以促进农业现代化，增加粮食产量，同时增加粮食进口以补充国内粮食生产的不足，从根本上解决粮食供应不足问题。

在农业方面，如果朝鲜政府积极改革农业生产流通体制、推进农业技术革新，就能够提高土地生产率，增加粮食产量。中国的农业改革经验表明，实行家庭联产承包制等农业生产体制改革、允许农民自由销售其超产(完成国家任务之余)农产品的农产品流通体制改革之后，可以在不增加其他生产要素投入的条件下，直接使农业生产力提高30%以上。因此，如果朝鲜政府积极推行“家庭营农制”等农业生产体制改革，建立允许农民剩余农产品上市销售的农产品流通体制，并逐步加强市场的调节作用，就一定能够进一步调动农民的生产积极性，提高农业生产力。朝鲜颇受自然条件的制约，通过扩大耕种面积来增加粮食产量的潜力几尽，只能通过提高土地生产率增加粮食产量。如果朝鲜政府积极采取措施，引进、开发和普及现代农业技术，加强良种改良与开发，改善栽培技术，维修和完善农业基础设施，提高机械化耕作水平，也一定能够不断提高土地生产率，从而增加粮食产量，缓解粮食生产严重不足的问题。

在现有经济条件下，朝鲜政府能够在短时期内缓解粮食危机的最有效途径是争取更多的国际粮食援助。因为，朝鲜由于受自然条件的制约，加上经济长期陷入严重危机之中，能源、化肥、农药、农膜等农用物资严重短缺，农业基础设施严重老化或遭破坏，粮食产量难以在短时期内大幅度提高。同时，由于外汇严重短缺，粮食进口难以在短时期内大幅度增加。因此，如果朝鲜政府积极采取措施妥善解决朝核问题，改善与有关国家之间的关系，加强与国际社会的合作，就有可能更多地争取国际粮食援助，进而在缓解粮食不足问题的同时，为实施改革开放、促进发展奠定物质基础。

总之，朝鲜以闭关自守和“自力更生”为前提，以计划经济为基础，优先发展重工业、特别是优先发展国防的经济发展战略，是其粮食危机的根本原因。未来朝鲜粮食不足问题能否真正解决，取决于朝鲜政府的经济发展战略和政策选择。如果朝鲜政府继续墨守陈规，难免陷入粮食危机中而不能自拔，进而危及其政治体制的存续;如果朝鲜政府以求变而求生存，实施出口导向型经济发展战略，推动改革开放，实现经济增长，就能够从根本上解决粮食不足问题。

金正恩继任朝鲜最高领导人执政以来，朝鲜出现了一些积极的变化迹象，但其变化趋势仍不明朗。然而，有一点是确定无疑的，即金正恩体制的最优先课题是巩固政权和实现经济增长。由于朝鲜人民长期生活在贫困之中，朝鲜政治体制赖以延续的经济基础极其脆弱，如果不能实现经济增长，就难以巩固政权。因此，巩固政权与实现经济增长必须并行。当然，这需要一个渐进的过程，也需要相对宽松的国际环境。国际社会应该加强对朝合作，积极引导朝鲜转向改革开放，实现朝鲜的稳定与发展，而朝鲜的稳定、繁荣无疑有利于东北亚地区的和平稳定与发展。○