双重边缘化:流动人口政治参与困境及其路径选择——基于成都市调研的思考

任振宇 石本惠

一、流动人口政治参与的概念界定

政治参与是现代西方政治学中的一个重要概念，其起源可以追溯到古希腊。对公民参与的历史和经验研究由法国政治学家亚历克西斯·德·托克威尔开创，他在其著作《论美国的民主》中提出“广泛的参与实践在一定程度上既是平等条件的后果，也是维持这种条件的动力”的经典论述。〔1〕随着经济和社会的发展，对公民政治参与的研究也愈来愈多。关于政治参与的概念，国内外学者有许多论述，美国著名政治学家塞缪尔·P·亨廷顿和J·纳尔逊从政治参与主体、客体、目的和影响四个方面对政治参与进行界定，他认为:第一，政治参主体应是普通公民;第二，政治参与是实际的政治活动;第三，政治参与的目的是为了对政府施加影响;第四，政治参与对活动结果并不关注。〔2〕格林斯坦和波尔斯比在《政治学手册精选》一书中有西德尼·维巴对政治参与的定义，他们主要从政治参与目的对其进行界定，认为政治参与的目的在于“影响政府决策的行为”或者“企图影响社会价值的权威性分配”。〔3〕

国内学者也从不同角度对政治参与进行界定。王浦邭在《政治学基础》一书中从政治参与主体、内容、法定关系、外延和目标五个方面对政治参与进行界定。他认为政治参与主体是普通公民;参与内容是公民对于共同利益的主张行为;法定关系来看，政治参与是公民对于公共权力的政治权利、义务和责任关系;政治参与只局限于以合法手段影响政府的活动，而不包括非法行为;目标是包括所有直接间接同政府活动相关的政治生活。〔4〕

以上可以看出，虽然国内外学者从不同角度对政治参与进行界定，但始终包含了政治参与的四个基本因素，即政治参与主体、客体、途径与目的。因此，结合学者的观点，本文将政治参与定义为:公民为了争取、实现和维护自己的利益，通过合法的方式和渠道参与政治生活，试图以直接或间接的方式影响政府决策的政治行为。〔5〕该定义认为政治参与主体是公民、政治参与客体是政治生活、参与途径是通过合法的途径和渠道，参与目的是为了争取、实现和维护自己的利益以及直接或间接影响政府决策。

流动人口是随着我国市场经济发展和城市化进程加快而出现的庞大群体。关于流动人口的定义是什么，学术界也从不同的角度进行了研究。如魏津生认为，流动人口是指在不改变其户口登记常住地的条件下，到该常住地所在的乡、镇、街道范围以外的城市 (系指建制城市的市区，不包括城市管辖的县和县级市)的现住地暂住的人口以及城市中来自港澳台和国外的暂住人口。〔6〕吴瑞君从微观和宏观角度对流动人口进行界定。从微观上看，流动人口是指在某一地区流入该地区但不具有当地户籍的人口，以及具有该地区户籍但又流出该地区的两类移动人口。从宏观上看，流动人口是在不改变户籍的情况下，跨越一定地界范围的移动人口。〔7〕从以上界定可以看出，虽然学者的定义不尽相同，但基本都强调了三个因素，即时间、空间和户籍。综上所述，本文将流动人口界定为，在不改变其户籍登记所在乡、镇、街道的情况下，离开常住地半年以上 (以第六次人口普查的时间为依据)，并到该常住地所在的乡、镇、街道范围以外的城市，从事经济活动，从中获取经济利益的人群。

结合以上对政治参与和流动人口的界定，本文将流动人口政治参与定义为，为了获取经济利益，在不改变其户籍登记常住地的条件下，离开常住地半年以上 (以第六次人口普查的时间为依据)，并到该常住地所在的乡、镇、街道范围以外的城市，从事经济活动的这部分人群，为了争取、实现和维护自己的利益，通过合法的方式和渠道在户籍所在地农村社区、居住地社区或单位参与政治生活，试图以直接或间接的方式影响政府决策的政治行为。

二、调研对象基本状况

随着城市化进程的加快，流动人口政治参与的程度也逐渐成为体现我国民主政治建设的一个重要指标。流动人口积极广泛参与政治活动，不仅有利于维护和实现自身利益，而且也能有效维护社会稳定。〔8〕但现阶段由于各方面的原因，流动人口政治参与面临双重边缘的危机。为了对该问题有更为深刻的了解，笔者通过深度访谈和问卷调查的方法，对120名流动人口进行调研，从侧面应证流动人口政治参与的困境。

表1 受访者性别比例

表2 受访者年龄结构

表3 受访者受教育程度

表4 受访者职业分布

表5 受访者流动年限

表6 受访者收入水平

三、流动人口政治参与双重边缘化困境

(一)流动人口在流入地政治参与边缘化:难以融入流入地政治生活

城市是流动人口主要的生活和工作地，但实际上，流动人口虽为城市建设贡献了自己的力量，渴望融入城市生活，却受到城乡二元体制的限制，在一定程度上受到排斥，这对流动人口在流入地的融合造成了一定阻碍。就政治参与而言，流动人口在流入地的政治参与主要体现在参与社区选举和参与单位政治活动。

1.难以参与流入地社区选举。

在笔者的调研中，问到受访者“是否参与流入地社区选举”，有 78.4%的受访者回答“否”，问其原因，有67.8%的回答是“没有选举资格”，16.4%的回答“不知道”，15.8%的回答“不想参与”。这样的调研结果，与之前学者的研究也有不同程度的吻合。徐增阳和黄辉祥2002年在对武汉市流动人口政治参与状况调查中问到“您参加过城市的管理吗，比如参加社区居委会选举，参加群防(火、盗)等”，得到的回答是:只有15人参加过，占被调查总人数的20.1%，490人没参加过，占65.1%，回答“不清楚”和未作答的112人，占14.8。〔9〕邓秀华在2004对湖南农民工政治参与的调研也表明，在其采访的439名对象，这问到“是否参加所在城市社区的居委会选举”时，回答“是”的仅有26人，占被访问对象总数的5.9%，而剩下的413人没有参加过所在城市社区的居委会选举，占被访问对象的94.1%。〔10〕

2.难以参与流入地单位政治活动。

参与流入地单位政治活动，也是流动人口在流入地政治参与的主要形式。笔者主要从流动人口是否参与流入地政治活动和是否加入相关组织两方面进行调研。

表7 是否参与流入地单位政治活动

表8 未参加单位政治活动原因

表9 是否加入相关组织

表10 未参加组织原因

(二)流动人口在流出地政治参与边缘化:政治参与冷漠

由于流动人口远离家乡，家乡对他们的工作生活的影响度变小，因此，流动人口在家乡参与选举的情况并不乐观。调查统计显示，流动人口政治参与冷漠化现象近几年有呈上升趋势，真正受自主意识驱使，自愿参加国家政治生活的选举、投票等活动的公民所占比例一直有限。〔11〕从以下的调研数据可见一斑。我们主要从流动人口参加流出地党支部选举、县乡人大代表选举、村委会选举和参加村民委员会四方面进行了调研。

表11 党支部选举参加次数

表12 县、乡人大代表选举参加次数

表13 村委会选举参加次数

表14 村民代表大会参加次数

上述数据表明，虽然村民自治为流动人口在流出地提供合法的政治参与制度基础，但由于流动人口长期流动在外，很少有机会参与流出地的选举、决策、监督和管理等政治活动，其中甚至有人都不知道民主选举是如何进行的。还有一些人认为流出地的选举与自己关系不大，所以，对流出地的政治参与相对比较冷漠。村委会选举、县乡人大选举和党支部选举和村民代表大会的的参选率均不高。同之前学者的研究相比，也基本吻合。学者郑传贵在对南昌市工作过2年以上的流动人口进行的调查显示，在问到“是否回乡参加村委会投票和选举”，有高达81.7%的受访者选择了“没参加过”，仅有15%的受访者回答“参加过”。〔12〕另据邓秀华2004年对湖南流动人口进行的调研表明，在439名受访者中，在问到“有没有回家参加最近的一次村委会选举”，仅有99人回答“是”，占受访者比例 22.6% 。〔13〕

以上数据均可表明，对流动人口而言，长期在外的工作、生活导致流出地的政治参与对他们没有什么吸引力，显出政治参与冷漠的特点。

(三)流动人口政治参与双重边缘化

从以上流动人口在流入地和流出地的政治参与状况来看，我们认为，流动人口现阶段政治参与处于双重边缘化。具体是指，对大多数流动人口而言，其户籍所在地是农村，按照现行的法律法规，流动人口所能享受的政治权利是在户籍所在地，他们理应通过参与县乡人大代表选举、村委会选举和村民自治充分实现自己的政治权利。但事实上，由于离家乡太远或太久，他们对流出农村的选举、投票等政治参与积极性和主动性不高，主要体现在参与选举的不主动。学者马振清在其研究中指出，就政治参与的主动性和积极性而言，流动人口在两方面的表现都不尽如人意。只有极少的一部分流动人口参与国家政治生活是受民主意识的驱使，而且也只有少部分流动人口自愿参与政治生活。缺乏政治主体意识的流动人口占了很大一部分的比例，他们把自己当做是国家和政府的附属物，无论是参加政治学习、参与政治讨论，还是参加政治活动，都是组织安排什么就干什么，组织不安排就什么都不干。〔14〕有的流动人口根本不愿意参与选举，即使是经过动员后参选，也只不过是给领导看看，走个过场，随便在候选人名字后划个钩了事。更有甚者，一些选民连过场也不想走，请人代投票，投谁都可以。面对这种情况，一些地方为了保证选民的参选率，不得不采取给参加选举的选民发放补助的办法。

在流入地，流动人口工作和生活的城市，流动人口非常希望能有机会参与流入地城市管理，参与流入地的政治生活，然而现行制度却又把他们挡在了门外，他们无法参与流入城市的政治管理。他们陷入了这样一个困境:在流出地有政治参与的机会却不想参与，在流入地想参与政治却没有机会，在这样的状况下，流动人口政治参与呈双重边缘化的困境。

四、消除困境路径选择

(一)政府观念转变:从管理到服务

政府作为公共政策主体，是政治参与过程中不可少的指导主体。在我国现行的制度下，民众的政治参与基本属于政府主导。政治参与的过程和成效在很大程度上取决于政府对公共权力的行使。如果公共权力能够被政府合理使用，那么，这种状态下，政府对政治参与结果的影响就是积极和正向的;反之，政府对政治参与结果的影响就是消极和负面的。

当前政府对流动人口的管理还存在一些不足，这体现在管理制度上对流动人口的服务和保护是软性的，而在对流动人口的管理限制上却又是具体和硬性的。比如对流动人口相关证件的办理、收费、检查等等，都体现出对流动人口的管制，感受不到对流动人口的服务。这样的管理体制使得流动人口从内心感到城市的歧视，受挫感强烈，容易导致流动人口的认同危机，达到一定程度就易使他们不是通过合法的政治参与渠道维护自身利益，表达自己的利益述求，而采取暴力等过激行为等非制度化政治参与。

政府在观念上要有所转变，从之前的管理观念转变到服务观念。要把流动人口纳入城市的管理体系，并最终消除两个群体之间隔阂与冲突。要破除流动人口的公共服务由农村政府及其相关组织提供的旧观念，建立凡在城市生活、工作的居民都应统一享受公共服务部门服务的机制，给流动人口以市民待遇，在医疗、保险、失业、劳保、就业培训、儿童入学、以及相应的各种福利待遇等方面逐步实现平等，为流动人口自觉参与政治提供心理上的动力。

(二)坚持统筹原则，创新社会管理体制

随着我国城镇化和工业化进程加快，流动人口服务和管理成为当前社会管理的一大难题。随着社会主义市场经济的建立和社会生活的发展变化，传统的管理模式已变得不再适应。因此，创新社会管理模式就显得尤为重要。要破解该题就要加强和创新社会管理，建立流动人口服务和管理体制，使流动人口的管理从片面、临时的管理转向全面的常态管理。具体而言，就是要以科学发展观为重要指导，充分了解流动人口特点并充分尊重流动人口，为流动人口提供综合的服务和管理，实现流动人口国民待遇，为流动人口政治参与创造良好的条件。

我国现行的城乡二元体制，造成农村人口和城市人口分别由农村和城市进行管理，而存在于两者之间的人口就是我们所谓的流动人口。流动人口的弱势地位不仅仅是因为其受教育程度较低，经济地位的低下，更多的还是因为他们在流动的过程中权利既没有得到农村社会管理体制的保护，又受到城市社会管理体制的排斥。〔15〕因此，对流动人口而言，他们的流动不仅仅是指空间上的位移，还指在我国现行体制中的游离状态。这在很大程度上限制了流动人口享有政治参与的权利。因此，一定要坚持统筹原则，创新社会管理体制，建立把流动人口纳入统一社会管理的新管理和服务机制，让流动人口在任何地方都能享受与非流动人口类似的管理和服务。同时，还要在制度层面为流动人口政治参与提供法律保障和体制保障。

(三)积极培养政治参与文化

政治民主化建设中有一项很重要的内容，那就是参与型政治文化的培育。相关政治研究表明，只是停留在制度层面上的政治发展是不可能稳定和长久的。只有当人们在内心对政治发展所体现的价值内涵认同之后，才有可能形成相应的政治文化。由于政治文化是国家政治发展的长期积淀，因此，对我国来说，长期形成的重社会习俗、意识形态，忽略法律、法规的政治文化在当下还有很大的影响力。在全社会尚未形成良好的政治文化氛围，政治冷漠、政治依赖和政治过激行为还在一定程度上存在。有研究表明，参与者文化水平的高低，在一定程度上与社会的政治参与程度成正比。因此，要提高流动人口政治参与意识，必须为其创造良好的政治文化氛围。只有这样，才能促使流动人口以积极的主人翁态度参与政治活动，提高政治参与质量。

(四)健全流动人口利益保障机制

近些年来，关于流动人口切身利益的矛盾和问题，不仅数量增加而且也变得更为复杂。因此，健全流动人口利益保障机制迫在眉睫。第一，是要在党和政府的领导下，统筹协调各方面利益，处理好局部利益和全局利益，减少利益冲突。第二，是在公共事务的决策、执行、监督过程中，要充分考虑流动人口利益，站在公平公正的立场上，有效维护流动人口的基本利益。第三，是合理引导流动人口利益表达，完善矛盾纠纷排查和化解机制，使流动人口的合理述求得到机制的保障。第四，则是探索建立流动人口社会保障体系，完善保障流动人口基本权利的社会政策，确立平等保护与特殊保护相结合的机制，对流动人口在某些方面给予一定的政策倾斜。

〔1〕〔美〕安东尼.M.奥勒姆.政治社会学导论——对政治实体的社会剖析〔M〕.浙江人民出版社，1989.324-325.

〔2〕〔美〕亨廷顿，纳尔逊.难以抉择——发展中国家的政治参与〔M〕.华夏出版社，1989.5.

〔3〕〔美〕格林斯坦，波尔斯比.政治学手册精选下册〔M〕.商务印书馆，1996.29.

〔4〕王浦邭.政治学基础 (第二版)〔M〕.北京大学出版社，2006.166-168.

〔5〕杜丽红，任振宇.西部地区农民政治参与的特点、困境及其路径选择——基于四川眉山市的调查研究〔J〕.四川行政学院学报，2011，(6).

〔6〕万川.流动人口概念之我见〔J〕.山东公安专科学校学报，200l，(3).

〔7〕吴瑞君.关于流动人口涵义的探索〔J〕.人口与经济，1990，(3).

〔8〕任振宇.流动人口政治参与问题研究〔J〕.人民论坛，2012，(3).

〔9〕徐增阳，黄辉祥.武汉市流动人口政治参与状况调查〔J〕.战略与管理，2002，(6).

〔10〕〔13〕邓秀华.湖南农民工政治权益保障问题研究〔J〕.湖湘论坛，2005，(6).

〔11〕赵宝国.政治冷漠与农村民主政治发展〔J〕.宁波党校学报，2004，(2).

〔12〕郑传贵.流动人口政治参与边缘性的社会学研究〔J〕.南京人口管理干部学院学报，2004，(3).

〔14〕马振清.中国公民政治社会化问题研究〔M〕.黑龙江人民出版社，2001.148.

〔15〕谭舒.关于建立流动人口服务和管理体制框架的构想〔J〕.天府新论，2011，(5).