从地方财政到地方公共财政——我国地方财政体制演化的内在趋势<br/>

从地方财政到地方公共财政——我国地方财政体制演化的内在趋势

2013-10-24王希岩

地方财政研究 2013年7期

关键词：中央政府财政土地

王希岩

（华东师范大学，上海 200062）

对于大国体制而言，地方财政本身就内在蕴涵“公共性”，大国体制一旦孕育出地方财政，就会形成向地方公共财政演化的内在驱动力。在大国体制下，对于地方财政而言，地方公共财政是制度均衡。

一、我国地方财政的形成与发展

地方税不是随着税收的产生而产生，而是在财政发展到一定阶段，地方具备一定的政治地位之后才出现的。近代以前，中国没有形成地方财政体系，虽然偶尔会有一些地方财政现象出现，但不构成历史的主流。

唐代后期“三分租税”是我国最早出现的地方税现象，邓子基（2007，p29）认为，由于当时的行政及财政体制高度集权，两税三分制中的“留州”不能算是严格意义上的地方税，清朝末期一些地方政府征收的厘金，才是我国地方税的雏形。赵云旗（2005，pp155-6）也认为，我国有地方财政，始于清末民初，是随着地方自治政治的推行而产生的。

1913年11月，北洋政府正式把全国的税收划分为国家税和地方税，明确国家因筹集中央及地方政府行政经费而征收的租税为国家税，地方自治团体因处理自治事务而筹集经费所征收的租税为地方税，地方税包括田赋附加税、商税、粮米捐、房捐等共20种。第一次分税制仅实施了半年时间，1914年6月1日，新任财长周自齐呈请取消，1923年，北洋政府重新恢复分税财政体制，但因曹锟下台，段祺瑞重新执政而又未能实行。

1928年，国民政府召开第一次全国财政会议，将全国税收划分为国家收入和地方收入，地方财政划分为两级，即省级与市县级。省级财政地位得到确立。

1934年，国民政府召开第二次全国财政会议，把省、县之间税种的划分作为一个重要议题进行了讨论，议定《划分省县收支原则》五项，财政体制开始从两级制走向三级制。次年，立法院公布《财政收支系统法》，将全国财政分为中央、省（市）、县（市）三级。自1934年土地税和田赋附加划归县级财政所有，再加上印花税三成、营业税三成的共享收入，县级财政地位得到确立。

1941年，国民政府召开第三次全国财政会议，为配合抗战时期财政需要，将省级财政并入国家财政，集中财权和税权，实行国家和县两级财政体制。

抗战胜利后，1946年，国民政府召开第四次全国财政会议，恢复原来国家、省、县三级分税财政体制，并对税种进行了重新划分，其中土地税在国家和地方之间进行比例分成。

1949年建国后到1978年改革开放前，我国实行“统收统支”高度集中的财税管理体制，在这期间税种的设定以及税收的归属屡经调整，中央与地方之间也有“总额分成”或者“分类分成”一类的税政安排，但始终没有形成稳定的地方税制度，只有城市房地产税、车船使用牌照税、契税、屠宰税、农业税、牧业税、交易税等税种在使用过程中表现出地方税的特征。

自1978年我国启动改革开放政策以来，私营、公私合营等多种所有制经济得到了发展，地方经济实力不断增强，数据表明，在这期间，政府总的收入占GDP的比重从1979年的28.4%降到1993年的12.6%，其中中央政府占政府总收入的比重从1984年的40.5%降到了1993年的22%（Shenetal，2012）。从1980年开始，我国中央与地方政府之间实行财政包干体制，虽然实现了“分灶吃饭”，但包干制使得地方政府有动力隐藏地方经济信息以截流财源，同时五年不变或一年一定的包干制体现的是一种讨价还价的政府间财政关系，由于政策缺乏一贯性，地方政府与中央政府相互之间的不信任与日俱增。对于中央政府而言，包干制缺乏弹性，中央政府的收入不能随着经济增长而增长，中央政府在国家财政体系中的地位受到挑战，并连年出现赤字，不得不多次向地方政府借款。因此，1994年实施的将大量事权下放的分税制改革，是中央政府财政形势持续恶化倒逼的结果，属于诱致型制度变迁。分税制改革的初始目的是为了强化中央政府的税收汲取能力，但客观上为地方经济的繁荣与发展创造了制度空间。

二、大国体制下的地方财政特征

在世界范围内，按人口和国土面积单独进行排名，两项指标均能进入前10的国家有5个，分别是中国、印度、美国、巴西、俄罗斯，如果以此来界定“大国”①对“大国”的界定可以作适当扩展，如以国土面积、人口、经济总量等几大因素进行综合评定，可以把日本、加拿大、澳大利亚等国家囊括进来，不会改变我们结论的一般性。在对“大国”的界定条件放松之后之所以要加入经济指标的考评因子，是因为有些人口众多的国家如尼日利亚、孟加拉，虽然在国家政治中也有分权的因素，但由于分权的政治体制不完善，还没有能够在经济上产生显著的效果。，则除中国之外，其它四个国家虽然国情差异很大，目前均实行财政联邦制，地方财政均实行公共财政，由纳税人对地方政府的政治过程进行横向监督。经过多年的财政体制建设，尤其是1994年分税制改革以来，中国的财政制度也表现出明显的财政联邦主义特征。

王永钦等认为，中国是一个在疆域和人口双重意义上的“大国”，这意味着中央政府对地方政府的监督面临着极高的成本，因此，经济分权是大国治理必须采取的模式。

大国体制有两种管理模式，适度集权与高度集权。稳定的大国适度集权，超稳定的大国高度集权，原因在于如果大国不实行适度分权，将事权下放，在管理链条相当之长、管理规模相当之大的制度条件下，要实现对社会所有组织结构的管理全覆盖，必须采取极端的集权方式，从而不惜以牺牲社会进步为代价，形成社会的超稳定结构②“超稳定系统”是控制论中的概念，被金观涛用来建立关于中国传统大一统社会结构的动态模型。在金观涛看来，中国的超稳定社会系统表现为结构停滞和周期性崩溃（治乱循环的周期性振荡），传统中国的社会制度是通过周期性的动乱和复苏才得以一代一代地保存下来。（金观涛、刘青峰，1986）。。但这种超稳定结构并不是一般意义上的制度均衡，它是用极端的社会管理手段维持阶段性的社会稳定，由于这种体制过于专制，容易造成“官逼民反”的不良后果，或者由于制度的僵化，在外来政治势力的冲击下往往不堪一击。对于高度集权型大国而言，治乱循环是制度内生的结果。适度集权的大国实行地方公共财政体制，由地方选民对地方政府进行监督与制衡，在中央与地方信守国家统一为共同利益的政治理念之下，形成稳定的制度均衡。①也有研究者认为联邦体制是内在不稳定的，并指出联邦制的两个原始困境：第一，如何防止中央政府通过削弱地方政府破坏联邦制？第二，如何防止选民通过采取搭便车或不合作行为侵蚀联邦制？（转引自Qian et al.，1997）我们对此的答复是，与其说联邦体制是不稳定的，不如说联邦体制的成立是有条件的，大国的地方公共财政或者说财政联邦制是中央政府、地方政府、纳税人三方交互作用形成的行为集合，制度稳定与否当然与参与各方的行为特征直接相关。

就中央政府对地方政府的有效管控而言，要在分权与限权之间寻求平衡，地方公共财政是最佳选择。

三、分权体制下我国地方政府的经济扩张

1978年改革开放以来中国民营经济所取得的成就被解释为源于自1958年就存在的以区域“块块”原则为基础形成的多层次、多地区的M型层级制组织结构（钱颖一、许成钢，2008）。不同于东欧和前苏联以职能和专业化为原则组建的单一“条条”形式（U型结构），中国的M型经济组织形式具有相对较大的自主权，基层政府与其上级政府之间虽然没有多少讨价还价的权利，但在水平层级上却拥有一定的经济自由度，同时由于中国的行政管理层次包括中央、省、地区、县、乡（以前的公社）和村（以前的大队），达6个之多，无形中成为地方自主权的保护伞。

每个层次上每个地区内的层级制结构均可视为是中央政府的微缩版。大而全，小而全，企业办社会的现象也很普遍。由于M型层级制中地区之间的依赖度相对较弱，地方试点改革试错的制度成本较低，这使得M型组织在制度变迁过程中更为灵活。这种M型组织结构被钱颖一称为“中国特色的维护市场的经济联邦制”（钱颖一、Weingast，2008）。

如果说M型组织可以为私营经济冲破计划经济体制的约束迅速成长提供解释，那么在国有部门，则适用不同的解释框架。

在这样的解释框架下，为打破计划经济体制下国有企业一统天下的局面，通过渐进性改革，中央政府向地方政府逐步下放对于国有经济的控制权。行政性分权的结果是地方政府拥有了对于辖区内国有资源的支配权以及地方经济决策的自主权，从而形成“中国特有的以地方行政利益为边界的市场竞争关系和经济增长方式”（王国生，2001）。地方政府产生了独立的经济利益，与中央政府之间的关系也从简单的行政隶属关系转变为带有相当程度的纵向博弈关系。

鉴于地方政府上述经济垄断地位，我国的市场经济也被研究者称之为“中国地方政府主导型市场经济”（何晓星，2003），作为准市场主体，地方政府用行政主导支持地方对外竞争，形成“诸侯经济”。由于国家垄断了资本市场与土地市场，地方政府的准市场主体地位得到了强化。

在制度安排上，地方政府成为了相对独立的经济主体，在激励机制上，地方政府也有动力进行经济扩张。

官员晋升锦标赛模型强调地方政府与上级政府间的纵向联系，由于信息获取成本较大，上级政府以GDP为考核指标，以晋升作为对官员的激励，建立对地方政府官员的治理机制。中国的地方官员被类比为M型公司的中层经理，通过经营城市换取晋升机会。不同于公司的经理，政治劳动力市场只有一个“雇主”，地方官员别无选择，只能以最大的努力寻求晋升（周黎安等，2008）。由于晋升博弈是零和博弈，恶性竞争、重复建设等问题相当严重。

对于地方政府行为，财政收入最大化模型提供了另外一个解释框架，在这个解释框架下，无论是转轨早期以地方政府所有企业为发展主体、地区保护主义为地区竞争主要形式的增长模式，还是1994年财政集权后以非地方政府所有企业为发展主体、以补贴性用地和降低环保与劳工保护标准来吸引制造业投资为主要特征的地区间“竞次”式发展模式，都得到了说明。财政收入最大化模型还可以解释何以地方政府倾向于低价出让工业用地，高价出让商住用地，因为虽然对制造业投资者以协议方式低价出让土地有损地方政府当期的财政收入，但会创造出较稳定的未来收入流，包括直接增加的增值税、制造业对服务业外溢效应带来的营业税乃至商、住用地出让金。而针对商、住用地进行的招、拍、挂土地出让给地方政府带来的回报虽然是短期的，但短期回报水平相对较高。这两种土地出让方式在时序上的交替回报使地方政府能够根据本地情况进行权衡并在一个较长时段实现财政收益最大化（陶然等，2009）。

整体而言，政治晋升的机会相对较少，只有少数地方官员能够胜出，而作为一个集体，地方政府成员共同分享税收增加带来的收益，相比个人晋升更有保障，并取决于自身的努力。省级政府（含直辖市）官员由于离地方经济事务相对较远，其经济利益与政治权力挂钩，更看重晋升与否，而地方政府官员由于人员基数较大，会更关注与个人收入直接挂钩的地方经济指标，周黎安的研究虽然名义上落在地方政府层面，但所用数据都是省级领导的数据。同时晋升可以视为对地方官员发展经济的额外奖励，而地方政府发展经济首先是为了实现税收最大化，晋升与否不影响这一行为特征。由此看来，地方政府的行为具有追求税收最大化的显著特征，而在被中央政府外派或异地交流的省级干部身上则具有比较鲜明的晋升锦标赛特征，地方政府追求税收最大化的行为模式得到省级政府晋升锦标赛行为模式的正向反馈，其行为特征得到强化。

虽然财政分权促进了经济增长（林毅夫、刘志强，2000），在私营经济部门增长的同时，国有经济部门也得到了增长。区别于钱颖一的说法，目前中国的经济发展模式并非所谓“市场维护型财政联邦主义”，而应称之为“政府干预型财政联邦主义”，这种经济发展模式之所以能够形成，是因为政府掌握了包括土地、资金在内的主要生产要素，以及包括政策制定、行政许可等能够产生经济效益的多种行政手段，所以这种经济发展模式是政府主导型的经济发展模式，市场反而成为了这种经济发展模式能够运行的一种必要手段。

在政府主导型经济中，由于地方政府成长为准市场主体，不可避免地会出现央、地之间的博弈以及形形色色的各种机会主义。

四、房地产行业中的央地博弈与地方机会主义

在土地使用问题上，中央政府与地方政府建立了不同的目标函数，中央政府致力于严守18亿亩耕地红线不动摇、保持房价稳定、为低收入者提供住房保障，地方政府致力于财政收入最大化，由此发展出“土地财政”的第二财政模式。目标函数的不一致，使得中央政府与地方政府之间博弈不断，中央政府不得不一次又一次地采取严厉的调控政策约束地方政府的机会主义行为。

尽管中央政府拥有较大的行政权力，在央地博弈中，地方政府并非总是处于劣势，土地出让收益在中央与地方政府间分成制度的演变过程，很能说明这一问题。

早在1981年，深圳就开始通过收取土地使用费的方式引进港资企业进行房地产开发，1982年1月1日起施行的《深圳经济特区土地管理暂行规定》，明确了不同用途不同地区每年每平方米的土地使用费标准。土地使用费由地方政府支配，用于地方建设，中央政府不参与分成。1984年9月，国务院批转《财政部关于在国有企业推行利改税第二步改革的报告》，提出保留但暂缓开征土地使用税，“何时开征，另行报批。在未经正式颁发以前，除了个别地区在1983年已经试行开征的以外，各地都不得开征，也不得以收费等形式变相征收，”禁止地方开征土地使用费（张清勇，2009）。1988年9月27日国务院颁布《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》，该条例于同年11月1日起实施，规定“各地制定的土地使用费办法同时停止执行”，以土地使用税取代土地使用费，按年收取，中央和地方按5∶5的比例分成。

1987年深圳启动国有土地公开拍卖，在协议出让之外，土地批租市场开始形成。顺应新形势的发展，1989年5月12日，国务院出台《关于加强国有土地使用权有偿出让收入管理的通知》，规定国有土地有偿出让收入40%上交中央财政，60%留归地方财政，专款专用，主要用于城市建设和土地开发。7月1日，财政部发布《国有土地使用权有偿出让收入管理暂行实施办法》，规定土地使用权出让收入实行收支两条线管理，全部上交财政。

1990年9月26日，财政部发布《关于国有土地使用权有偿出让收入上交中央部分有关问题的通知》，规定1990年和1991年，中央提取地方土地出让收入后，根据不同地区收入上交情况，分批酌情返还，年终结算。

1992年9月21日，财政部颁发《关于国有土地使用权有偿使用收入征收管理的暂行办法》，规定土地管理部门和房地产管理部门应在次月五日前将收到的土地出让金和土地收益金（或土地增值费）上缴财政部门，其中：土地出让金总额的5%应上缴中央财政，土地转让交易额和土地出租收入的5%应作为上缴中央财政的土地收益金或土地增值费；对连同地面建筑物一同转让的土地使用权，应根据房产评估价格，经财政部门核定，在交易总额中扣除合理的住房价款，其余额的5%作为土地收益金或土地增值费上缴中央财政。国有土地使用权有偿使用收入中的外汇收入按外汇额度，上缴中央财政40%，留地方财政60%。

1993年12月15日，国务院颁布《关于实行分税制财政管理体制的决定》，从1994年1月1日起，城镇土地使用税、固定资产投资方向调节税、城市维护建设税（不含铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中交纳的部分）、房产税、印花税、耕地占用税、契税、土地增值税、国有土地有偿使用收入等划归地方固定收入。

1997年4月15日，中共中央、国务院下发《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》，明确原有建设用地的土地收益全部留给地方，专款用于城市基础设施建设和土地开发、中低产田改造；农地转为非农建设用地的土地收益，全部上缴中央，原则用于耕地开发，具体办法国务院另行规定。1998年8月29日，九届人大四次会议修订通过《中华人民共和国土地管理法》，规定自1999年1月1日起，新增建设用地的土地有偿使用费，30%上缴中央财政，70%留给有关地方人民政府，都专项用于耕地开发。

从表面上看是法律条文的修订以及分成比例的调整，隐藏在背后的则是地方政府与中央政府的长期角力。

实物地租是地方政府为截流财源而不显化土地收益的机会主义策略下的产物。实物地租是土地有偿使用的特殊形式，是指房地产开发者通过向城市政府或其职能部门提供各类基础设施和公建配套作为对价，获得开发权，进行房地产开发。驱使城市政府选择实物地租这种有偿出让形式的根本原因，是我国于1988年起征收土地使用税，土地收益开始在中央政府与地方政府之间进行比例分成。实物地租透明度低，不稳定，不规范，容易滋生腐败（王育琨，1992）。

土地收益央地分成体制安排下的“开发区热”可以理解为地方政府以零地价或者低地价换取未来的长期税收，本质上是将上缴中央的土地收益截流，以工业企业未来的税收形式回收，与实物地租类似，可以视为某种“货币地租”，只是兑现的时间要更长一些。地方政府宁愿肉烂在锅里，也不愿意无私奉献。

由于地方政府与中央政府的目标函数不一致，两者形成了非合作博弈关系，通过对这种博弈关系进行不完全信息动态博弈分析发现，中央政府只有降低收益分配比例，才能减少博弈过程中税收的效率损失（毕继业等，2003）。

于是，为便于事权下放，中央政府顺势而为，1994年通过分税制改革，将国有土地有偿使用收入划为地方固定收入。但中央政府毕竟有不同于地方政府的目标函数，为遏制地方政府大肆征地、违规占地、强力拆迁的短期机会主义行为，确保国家粮食安全，1997年国务院下发通知，要求由农地转为新增建设用地的土地收益全部上缴中央，原有建设用地的土地收益则仍留给地方。

时隔一年，第九届全国人大常委会第四次会议讨论修订《土地管理法》。在筹备会议时国务院法制局曾征求各地有关部门、单位以及法律专家的意见，在土地收益分配问题上遭到各地的普遍强烈反对，各地提出各种理由，纷纷要求降低上缴成数。原国务院法制局会同原国家土地管理局反复研究，将提交人大讨论的《中华人民共和国土地管理法（修订草案）》中新增建设用地收益的分成比例改为中央占40%，地方占60%。但在正式召开的人大会议上，中央再次让步，分成比例进一步修订为中央占30%，地方占70%（张清勇，2009）。

当土地成为利基，通过低价征地、建立土地储备，实行非饱和供地策略，地方政府财源广进，对于土地财政的依赖使得地方政府与开发商结成增长联盟，地方政府成为本地楼市的操盘者。从土地供应、规划审批，到开工办证、竣工验收，行政权力覆盖房地产开发的各个环节，为地方主管部门寻租、设租创造了条件。在房地产行业央地博弈是普遍现象，由于不对称的信息劣势，中央政府的调控屡屡沦为“空调”，不但没有能够稳住房价，反而造成房价更大的反弹，这使得中央不得不采取“限购、限价、限贷”一类极端的反市场干预政策，并频频派工作组下到各地督查。要走出困境，中央政府必须寻求一种新的制衡机制，以约束地方政府的自利行为，否则只能恢复集权，从而走回“一放就乱，一收就死”的老路。

五、以公共财政约束地方政府

对中国目前地方政府经济行为的研究发现，地方政府的目标具有多重性，包括所在地区社会福利最大化、政府自身利益最大化以及中央政府的满意程度等（李军杰、钟君，2004），以L代表地方政府，T代表地方政府税收，C代表中央政府的满意度，E代表地方民众的满意度，则地方政府的效用函数可表述为：U（L）=U{Max（T），C，E}，即地方政府追求税收最大化的目标，C和E是约束条件，由于C和E没有固定的赋值，这两个变量也同时反映出地方政府对中央政府及地方民众的机会主义特征。

目前在对地方政府的监督中，中央政府承担了无限的政治责任，这使得中央政府尽再大的努力，也难以获得社会公众的普遍好评。民众的上访是中央政府承担过多责任的反映，由于地方政府的目标函数是税收最大化而非纳税人福利最大化，地方政府偏向于以单向的思维方式采取行动，从而容易激化社会矛盾，加大中央政府维稳的压力与难度。

对于中央政府而言，在下放事权、财权的同时，只有下放监督权，即还权于民，才能有效地约束地方政府，抵制其机会主义倾向，具体而言，由于地方政府倾向于实现税收最大化（公共选择理论则假定，在民主宪政体制下，政府致力于实现预算最大化），必须通过公共预算对地方政府的征税行为进行硬约束，使地方财政转化为地方公共财政。让纳税人对地方政府进行横向监督，对中央政府而言是最好的维稳方式。

通过建立一个以人事权和财政权为分析变量研究央地政府间关系的分析框架，张永生认为上下级政府间有效的纵向制衡和对政府权力有效的横向制衡是一国实现国家稳定和取得良好经济绩效的根本制度保证（张永生，2009）。目前我国中央政府对地方政府的纵向制衡主要是通过自上而下的人事任免以及财政转移支付来实现，1994年的财政集权改革使得中央政府有充足的财力对地方政府进行转移支付，中央政府应继续保持这一优势，以维护国家的统一和稳定，横向制衡则要求地方政府的人事任免权由地方纳税人通过其代议机构地方人大来实施，要求中央政府在上收财权的同时进一步下放部分事权。

从财政的角度，横向监督体制下城市公民与地方政府间的委托—代理关系图示如下：

通过对央地博弈的分析，容志认为，以官僚控制的方式解决机会主义难题的道路已经走到尽头，解决机会主义危害的根本途径在于加强地方官员与地方之间的“共容性利益”，即加强地方政府对地方民意的敏感度（容志，2010，p238，p239），亦即加强纳税人对地方政府的横向监督。

民主预算是横向监督的主要机制。要赋予地方政府预算自主权，同时为了避免权力滥用，纳税人及其代议机构地方人大应拥有预算审批及监督权。地方政府的预算自主权要求地方政府的预算编制能够独立于中央政府及其他上级政府的预算编制，而非像目前上级政府预算批准完之后才能批准下一级政府的预算，使得地方政府预算仅仅成为一个会计凭证（黄佩华等，2003，p137，p138）。只有在地方政府具备责任感并能够满足纳税人的要求时，财政分权化的好处才能够得到体现（黄佩华，2003，p111）。通过对美国加州地方公共财政的考察，何大春也认为应赋予地方政府充分的公共选择机制，而地方的公共选择在财政上最主要的体现就是对居民财政预算的表决（何大春，2003）。

除了作为代议机构的地方人大，地方政协以及媒体也能够在预算民主与预算监督中发挥应有的作用。

六、结论

通过纵向的历史分析与横向的国别比较发现，在大国体制下，地方公共财政是制度均衡。

为提高政府能力，中央政府1994年进行了分税制改革，上收财权，下放事权。地方政府由于掌握包括土地在内的国有资源，衍生出自己的地方利益，具有了与中央政府博弈的实力，这使得本来是为了增强中央政府管控能力的分税制改革反而促成了地方政府与中央政府博弈的条件与动力。

随着从计划经济向“分权经济”的转变，地方政府拥有了自己相对独立的财政收入来源，面向中央政府的机会主义行为日渐频繁。在这样的政治环境下，中央政府要加强对于地方政府的管控，仅仅依靠各部委“条条”的垂直管理是远远不够的，群体事件、腐败问题层出不穷，都对执政党的权威提出了挑战，而中央政府也不得不一次又一次变本加厉地通过各种调控措施来压制地方政府的投资冲动，直至动用限购令之类的行政指令来干预微观经济活动。约束地方政府最好的行政措施还是“还政于民”，突破信息瓶颈，让地方纳税人通过地方人民代表大会加强对地方政府的监督，让广大人民群众来分担中央政府与日俱增的政治压力，使中央政府从无限责任政府转型为有限责任政府。

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