实现城市排水防涝与空间优化双赢

◎

生态文明是指人类遵循人、自然、社会和谐发展这一客观规律，积极改善和优化人与自然、人与人的关系，建设有序的生态运行机制和良好的生态环境所取得的物质、精神、制度方面成果的总和；是一种以人与自然、人与人、人与社会和谐共生、良性循环、全面发展、持续繁荣为基本宗旨的文化伦理形态。

中国共产党第十八次代表大会提出了大力推进生态文明建设，提出主要从四个方面加强生态文明建设：一是优化国土空间开发格局，二是要全面促进资源节约，三是加大自然生态系统和环境保护力度，四是加强生态文明制度建设。

城市是人类文明的发源地，也是核心载体和重要的生存家园，同时也将是我国生态文明建设的主战场。我国现阶段城市面临着转型发展，低碳城市、生态城市、智慧城市、低碳生态城市等发展模式在不断的探索中。笔者认为：在实现生态文明建设目标的前提下，积极应对资源与环境约束条件下的城市规划的理念转型，以缓解当前城市面临的暴雨内涝问题为切入点，以合理布局城市生态空间、优化城市土地利用布局为主要着力点，提升城市生态功能是下一阶段实现科学发展观在城市规划领域指导作用的重要途径之一。

一、城市排水防涝问题严峻，找准问题的致因是关键

近年来，国际国内众多城市不同程度地面临了较为严峻的城市内涝问题。2007年8月美国纽约街道大面积受淹，地铁被迫关闭了几小时；2011年7月，韩国首尔江南区和瑞草区一带分别降下每小时86毫米和72毫米的“集中豪雨”，约是韩国“集中豪雨”标准30毫米的2～3倍， 江南地铁站十字街的城市低洼地区一片汪洋，基础设施受损严重；2011年8月印度新德里、孟买市遭遇暴雨，城区内许多街道变成河流，整个城市交通严重瘫痪，部分市政设施受到毁坏。

我国近年来多个城市也遭遇强降雨天气，北京、广州、深圳、重庆、武汉、南京、成都、杭州、长沙、南昌等城市不同程度的发生了城市内涝。2011年7月3日，成都遭遇特大暴雨，城区4个半小时降雨量100多毫米，6座下穿隧道积水，40余处路段出现积水，8个地下车库严重积水，350多辆车被淹。北京在2004年7月、2007年8月、2011年6月和2012年7月遭遇强降雨，分别在西南部、北部和城区大部产生较为严重的内涝，特别是2011年6月23日，强降水中心地区最大降水量达到182毫米，降雨强度及降雨量为建国以来较为罕见，城区数十处交通中断；2012年7月21日，强降雨引发的城市洪水及内涝导致79人死亡，人民生命财产安全遭受极大的威胁。大雨所至、街区成海，对城市最大的影响是交通，犹如人体的脑部溢血，首先阻碍干道车辆通行，进而延伸到路网交通，造成全城交通大拥堵。

鉴于国际国内城市内涝问题日益严重的形势，2010年住房和城乡建设部组织开展了全国范围内的351个城市的调研工作，发现在2008～2010年的3年间，全国有62%的城市都曾发生过内涝事件，内涝发生3次以上的城市有137个。逢大雨必涝，现在已成为我国很多大城市的通病，造成人员财产损失，产生对城市品质和形象较为负面的影响，因此也频频引发国际舆论对我国改革开放30年以来的城市化进程和获得巨大成就的质疑。

城市内涝主要是指城市地区缺乏排水渠道或者排水不畅，形成大面积区域积水或者一定面积范围内积水过深的渍涝灾害现象。其主要的致因有客观原因和主观原因两个方面，其中客观原因主要有全球气候变化这一直接客观原因和城市化导致的城市局地气候条件变化这一间接客观原因；主观原因主要是城市化进程中的诸多影响因素。气候条件是动态的，并且是呈现周期特征的，长周期可达百年、千年甚至万年，而短周期可为10～20年、40～50年。暴雨洪涝灾害等极端天气气候灾害事件趋于增多，自2008年以来，我国北方地区夏季遭遇短历时、强降雨的频次有明显增强的趋势。

城镇化创造了一种新的水文环境。沥青和混凝土取代了土壤，建筑物取代了树木，汇水区和雨水管道替代了自然流域，人工建设空间取代了自然生态空间。在城市化影响下，形成了城市局地气象条件的变化，增加了强降雨这一导致城市内涝的驱动力因素发生的频次和强度。同时，地表径流的水量受制于土地的渗透性能，与坡度、土壤类型和植被有很大关系，而地表径流量和不透水地表的百分比直接相关。自然生态空间由森林、灌丛、农作物、绿地、水面等空间组成，由于其地表植被渗、蓄雨水或水面存在蓄水空间，一般不会产生地表径流，甚至在植被覆盖的坡地上也是如此。因此，城市化改变自然生态空间的过程形成了一个新的城市水文条件，导致城市地表径流峰值提前、流量加大。管道排水系统的设计思路是将过量的雨水从城市表面排走，这样的规划设计主要造成两个后果：一是导致了洪水和侵蚀，二是降低水质，尤其是暴雨地区的城市面源污染进入水体的总量将增大。

综上可以看出，在我国近三十年的快速城镇化过程中，大部分城市将主要注意力集中于土地快速开发上，并没有科学地关注城市生态空间功能的重要作用，简单地认为将自然土地造城，同时形成管网排水系统就可以解决从上古就已形成的水患问题。但我们现在看到的事实恰恰相反，三十年在气候变化的周期性中仅是一个短周期，而我们建设的城市将面临长期的考验，我们改变了地表空间的利用方式，但无法改变这边土地上天空的自然规律、甚至将恶化这片天空上的环境条件。此中，当我们以短视的目光追逐土地带来的近期收益并沾沾自喜时，我们为后人和城市长期发展的考验埋下了危险的种子。

二、猛然警醒、亡羊补牢，逐步推动新时期城镇化的空间与基础设施科学发展

面对我国众多城市发生的暴雨内涝严重问题，国务院办公厅于2013年4月1日下发了《关于做好城市排水防涝设施建设工作的通知》。《通知》提出，力争用5年时间完成排水管网的雨污分流改造，用10年左右的时间，建成较为完善的城市排水防涝工程体系，并在《通知》中要求科学制定规划。从文中可以看出，制定好本次建设规划的前提是开展全面的地表径流、排水设施和受纳水体的普查，结合气象、水文资料对暴雨强度公式进行评价和修订，全面评估城市排水防涝能力和风险，合理确定城市的排水防涝建设标准，合理规划好低影响开发的空间。

为落实《国务院办公厅关于做好城市排水防涝设施建设工作的通知》要求，住房和城乡建设部于2013年7月12日印发了由中国城市规划设计研究院牵头主编的城市排水（雨水）防涝综合规划编制大纲（以下简称《大纲》），要求各城市结合当地实际，参照《大纲》要求抓紧编制各地城市排水（雨水）防涝综合规划，同时要求各省、自治区、直辖市住房城乡建设主管部门及时掌握规划编制进展情况。《大纲》要求，城市排水（雨水）防涝综合规划的编制内容应包括规划背景与现状概况、城市排水防涝能力与内涝风险评估、规划总论、城市雨水径流控制与资源化利用、城市排水（雨水）管网系统规划、城市防涝系统规划、近期建设规划、管理规划及保障措施。各省（区、市）住房城乡建设部门要在2014年6月30日前，将辖区内各城市规划的近远期建设任务整理汇总，并将各城市排水（雨水）防涝综合规划一并报送住房和城乡建设部城市建设司。2013年6～7月我国众多城市已经着手开展了各地排水防涝综合规划的编制工作。

在国务院和排水防涝主管部门加强行政管理的同时，科学研究领域针对城市排水防涝的科技支撑也在逐步展开。2012年由上海市城市建设设计研究总院、同济大学和中国城市规划设计研究院承担的旨为研究城市暴雨径流和污染控制的国家重大水专项项目——城市雨水径流管理与径流污染控制技术研究与示范获批，2013年5月8日在北京举行了项目专家论证会，将于9月中旬正式启动。2012年12月由北京市自然科学基金资助、由中国城市规划设计研究院承担的关于城市生态空间与雨洪内涝灾害防治的研究获批，2013年8月由国家自然科学基金资助、由中国城市规划设计研究院承担的关于城市生态空间分布与降雨径流影响的研究获批。

从国务院办公厅23号文的要求、住房和城乡建设部排水防涝综合规划编制大纲的要求和众多获批的科学研究项目中的研究方向看，此次城市排水防涝综合规划是与以往城市市政工程专项规划有很大区别的。一是要求并鼓励各城市增补近30年的气象数据开展暴雨强度公式的修编工作；二是采用信息技术开展城市排水防涝设施、尤其是城市地下管网的普查工作；三是鼓励在规划编制中采用数值模型、信息数据库开展内涝风险评估和预测工作；四是要利用此次科学编制规划的机会，识别城市排水防涝的主要症结和问题，在地表空间及竖向方面、管网建设、排水防涝设施和受纳水体内河治理方面提出建设需求，既还城市建设的旧账又面向发展的未来；五是要利用此次规划修编形成规划数据到管理数据的过渡，为未来城市排水防涝的数字化管理工作打下坚实基础。

三、实施生态文明指引下的城镇化空间战略，实现城市排水防涝与空间优化双赢目标

遵循自然规律、采用生态方法和技术是生态文明建设的一个基础准则。国际知名的城市规划师在处理城市规划问题中也都是秉承着这一原则，如霍华德提出的田园城市的理念，凯文林奇提出利用自然系统解决雨水排除的方法，麦克哈格提出土地开发要设计结合自然等。在排水领域国际知名学者威廉·马什详细研究了绿色（生态）基础设施在暴雨管理中的应用与生态学实现途径，乔纳森·帕金森和奥尔·马克在充分对城市排水系统面临问题剖析的基础上提出了城市排水系统设计的生态途径。美国在研究暴雨管理与绿色基础设施的关系，并在城市规划领域提出暴雨径流管理的最佳实践方案，在波士顿珍珠项链项目和波特兰暴雨管理项目中均得到了实践，很好的处理了城市空间与暴雨管理的关系。欧盟在研究城市化进程与城市暴雨洪涝灾害领域于2010年启动了当时最大规模的FP7项目，并在巴塞罗那、汉堡和尼斯做了很好的实践。

无论是英国提出的可持续排水（SUDS）的规划设计方法和技术体系，还是美国提出的暴雨径流管理的最佳实践方案（BMPs），还是澳大利亚提出的水敏感设计（WSUD）都是着眼于在城市空间规划设计和基础设施生态化方面解决暴雨径流的管理问题。那么我国在生态文明建设背景下，在新的城镇化路径和空间发展指导原则下，如何能实现缓解城市排水防涝问题和城市空间优化的双赢的目标呢？笔者认为主要有以下四个方面的工作可做：一是在工程措施普查的基础上建立数字化信息系统，并结合城市空间的数字信息、气象监测信息、水文监测信息和城市生态空间信息建立智慧城市排水防涝综合信息平台；二是利用较为精准的各类信息，采用国际知名并应用广泛的数值计算模型（如DHI的MIKE FLOOD，WALLING FORD 的INFOWORKS ICM，EPA的SWMM等）开展城市排水防涝能力的综合评估、问题识别与全系统规划，同时与上述模式进行对比研究，尽快开发和形成我国自主知识产权和功能全面的数值模型系统；三是在城市地表空间规划和基础设施规划中贯穿实现生态功能的理念，在空间规划中优先布局具有生态功能的水系、湿地、生态滞蓄设施、内河渠系和绿地系统设施，在布局中要与其他城市空间进行功能复合计算，实现功能、面积、布局上的相辅相成、相互联系、统筹发展；四是研究城市降水与地表空间布局的关系，并研究长系列年的关系、上下游空间的关系、降水中心与城市中心的关系等，合理有序地开发城市地表空间；五是在研发我国自主知识产权的雨水管理数值计算模型的时候，要充分考虑与城市地表空间规划相结合、与城市基础设施生态化相结合，这样的模型将比现有的商业模型更具备与城市地表空间规划和基础设施规划紧密结合的优势，同时具备中国自主化的优势，也是在生态文明建设和新型城镇化空间发展理论共同指导下的技术方法产物，将有利于推动实施生态文明指引下的城镇化空间战略，实现城市排水防涝与空间优化双赢目标。

路漫漫其修远兮，吾将上下而求索。生态文明建设是一个全新的重大课题，新型城镇化道路也是一个重大课题，如何探索解决还有很多问题要回答，从缓解我国现阶段城市排水防涝的问题的细节着手，以城市规划为突破点实现城市的空间优化应该是一条可行之路。