我国公司外部治理结构现状及完善措施

□ 湖北恩施 何寿伦

公司治理具有广义和狭义两种含义。狭义的公司治理仅指公司治理结构，公司治理结构是企业的要素投入者和利益相关者之间的一种制度安排，它包括内部治理结构和外部治理结构两个方面。所谓外部治理结构是指与内部治理结构相适应的公司外部制衡体系，它们依据企业信息披露，评价公司绩效和经营者业绩，并通过外部竞争市场的优胜劣汰机制激励、约束公司及其经营者。一般认为，外部治理结构包括：市场治理机制（即资本市场、产品市场、经理人市场）、政府监控治理机制以及法律约束机制。

一、我国目前外部治理的现状

1.市场体系不完善，导致外部监控不力。第一，资本市场相对落后。外部的公司控制权市场或者是并购市场对公司的治理实施的监控作用十分有限。由于我国绝大多数上市公司控股方的股份为不可流通股以及由此导致的上市公司经营者与主管部门之间的特殊关系，使通过并购来接管上市公司进而改进公司绩效的努力也大打折扣。另外，银行作为主要债权人在借贷市场上对公司实施的监控作用较小。尽管我国建立了以主办银行制为内容的银企关系，但是现行法律禁止商业银行向证券业和非金融行业进行股权投资，这些行业的公司董事会中没有任何来自银行的代表。第二，经理人市场对公司的监督作用有限。我国资本市场的现状与目前股权结构极大地限制了经理市场在约束公司经营者行为方面的作用。由于没有建立起评价经营者管理才能的评价制度，经理人市场培育在我国也并不具备现实可操作性，因此经理市场对公司的监控作用非常有限。管理者缺乏约束其过度追求自身利益行为的自觉性。第三，由于监控机制的不健全，导致公司信息对股东和相关利益人不透明。有些公司甚至用虚假或不完整的信息误导投资者；一些中介机构不遵守职业道德而参与做假账，严重扰乱了资本市场规则和秩序。

2.公司治理的法律环境不完善。首先表现在《公司法》并没有设立一种合理的机制确保股东大会不流于形式。股东大会被确立为公司的权力机构，而在实践中又无法实现预期作用；对股东大会和董事会的职权划分或者是互相重叠，或是剥夺了董事会的经营决策权，或者是限制了董事会的职权范围；没有创设监理会履行职责的程序性保障制度，也缺少监事会对董事会行为的有效制约措施；经理职权的法定化造成经理阶层凌驾于董事会之上甚至决定董事命运；董事长可以兼职总经理的法律制度，使得董事会的权力公司经营管理的权力集中法定代表人一身，这种制度为个人独断专行、损害股东权益开了方便之门。其次，《证券法》作为建立发达股票市场的法律与制度前提，更是在公司治理中起决定性法律规范。但是，目前我国证券法在保护中小投资者利益、防止内部交易等方面的缺失使得整个市场环境大打折扣。另外，《破产法》、《会计准则》等一系列的法律法规中存在许多与现实的公司运行环境不相宜 的规定、法律法规相对滞后，这已在事实上阻碍了公司治理结构的持续改善。另一方面，有法不依、执法不严的问题也是法律不完善的突出表现。

3.政府行为的不合理。一方面，政府直接干预企业经营情况还十分普遍。在某些地方，企业决策往往受到政府干预，这主要是国企改革中留下的痼疾。一些企业的高层决策者仍然带着“官位”进行经营决策，这就难免不受到“上级”政府的指点，更有甚者，企业在经营失败濒临破产，也需要破产来减轻负担的时候，仍然不能履行破产程序。因此，政府行为的影响可见一斑。另一方面，国有银行对企业的贷款，往往受到来自政府的压力，使得银行这个债权人无法通过客观的信息评价来决定是否实施贷款行为，更无法通过自己债权人的应有权利对公司经营决策实施监控。银行在不断清理原来坏账的同时，却在不断产生新的坏账，银行对企业的贷款变成预算约束。

二、完善外部治理结构的具体措施

1.建立完善的信息披露体系。前面说过作为建立完善的治理的基础——信息披露它的重要性。公司所有权市场上存在严重的信息不对称，信息披露的目的是为了给市场提供准确及时的信息，保护投资人利益。如果公司在信息披露中有重大误导和遗漏，证券交易委员会可以借助法律手段予以惩罚，股东也可利用法律追究其民事责任。因此，信息披露实际上是一种事先威慑、事后索赔的机制。因此，建立一个完善的信息披露体系是作为完善公司治理结构的重要环节，这个体系在内容上，应包括以下几个方面：经营信息、内幕人信息、关联交易信息、公司管理层信息。因此，信息披露反应局限于某一方面是不完全的，只有这些信息建立成为一个体系，才能大大减少信息风险，从而达到有效治理。

2.完善公司治理法律体系。（1）推进保护中小股东权益的法律建设，完善法律法规体系。这主要从两个方面执行，一方面是从公司、证券法等法律方面加强保护中小股东的权利。比如，我国公司法第59条就规定了董事、监事、经理不得为自己谋利、不得侵占公司资产，但公司资产被侵害后，相关责任人都不能得到有效惩罚。另一方面，原适用于全民所有制企业的破产法已经不适用于新的经济组织形式和社会发展需求，重新修订破产法。同时在破产法实施过程中应该减少政府的行政干预，增加对债权人的破产保护力度。（2）将公司治理信息披露纳入法律法规体系，加大处罚力度，提高违法成本。公司的治理信息披露制度应该纳入法律的调整对象。同时完善公司治理信息披露控制机制，加大违规的处罚力度，对作假的公司不仅仅要追究经济责任和没收非法所得，处以高额罚款、实行市场禁入等，情节特别恶劣的还要追究有关当事人的刑事责任；其次，完善证券民事赔偿制度，并考虑建立股东代表诉讼，集团诉讼制度；再其次，建立专门的证券投资者保护机构，这一机构可以通过购买每家上市公司少量股份，以上市公司股东的名义，或作为共同诉讼代表人，或接受其他投资者委托，或支持受害者，依法对上市公司或其大股东、董事、经理受害股东权利或公司权益的行为提起民事诉讼。

3.健全市场体系。公司依附于市场，市场体系的完善程度直接影响公司治理效率。健全市场体系应从以下方面入手：（1）完善产品市场时，应着力于打破行业垄断，鼓励竞争，这种竞争会对经济形成压力。（2）首先，完善经理人市场竞争，也应从竞争做起，只有充分竞争体制下，经理人员才会有工作的压力和动力。不尽职的经理不仅会导致公司利益受损，还会丧失个人声誉，其个人资本就会贬值，这就会迫使他们必须努力把企业搞好。其次，是建立起评价经理人的制度，经理市场培育在我国也并不具备不可操作性，所以作为市场的监控作用十分有限。最后，我们认为培育发展经理人市场，加快经理的职业化建设，也是必不可少的一环。（3）完善公司控制权市场。从资本市场深化改革入手，一方面，充分利用股票市场的控制权竞争机制，收购兼并机制和股东投票机制，对公司的董事和经理进行外部监督和约束。同时也要强化完善股票市场上的竞争机制，加大退市机制的执行力度，对业绩差，扭亏无望的公司要坚决摘牌。在解决国有股全流通问题上也要加快步伐。另一方面，是发展证券市场，同时，完善债务融资的还本付息“硬约束”机制，使企业经营者在经营决策时减少盲目性，促使经营者改善经营，建立自我约束机制。

4.政府职能定位明确。政府在完善公司外部治理结构中拥有特殊主体地位。我们认为政府首先应明确职能，然而应在监管和约束上下功夫。在公司治理领域，政府首先应做以下两方面工作：（1）细化监管规则，提高监管能力，保证监管的独立性。监管不到位将使企业在产权领域的所有改革变得前景暗淡。同时还可能损害业已取得的在竞争性市场培育的成果。美国在安然、世通等公司相继出现丑闻后，迅速出台了公司改革法案。相比而言，中国的公司监管机构效率就低的多，市场需要监管机构更加积极的行动起来。在细化监管规则方面，需要制定和完善相关的法律法规，免得给那些心存侥幸的公司以可乘之机。应强化市场监管，加强市场信用建设，规范中介机构行为，对中介机构的违规处罚应该从重从严。监管法规必须强调对中小投资者的保护，否则只会进一步提高融资成本。另外，监管机构监管的能力的高低直接决定着监管的效果，应该注重提高监管部门的执法能力。（2）改造金融体系，加强金融安全。金融体系包括两部分，即银行和证券市场。金融体系的功能是资源配置，中国金融体系的资源配置基本上是非市场化的，原因在于权力主要掌握在政府手中，银行业也如此，证券市场也不例外。在改革刚开始的时候，企业（以国有企业为主）以银行获得资金，银行监督企业的动力本身是有限的。银行不关心企业价值最大化，只是防止企业违约。同时，因为国有银行的产权缺陷，银行缺乏筛选能力，只不过是执行政府命令。结果是：银行成了企业软预算约束的一个新来源。在上世纪90年代中后期，政府大力发展证券市场。但是，由于有资格在证券市场上融资的多数是国有企业，事实上资金最后还是大部分流向了国有企业。本来稀缺的资本流入了拥有特权但在资本运营方面并不专业的国企。因此，问题在于解决金融的市场化。同时，也要深化金融企业自身治理结构改革加强金融安全。