建设人民满意的服务型政府

孙晓莉

服务型政府建设不仅是行政体制改革的主要内容，更是行政体制改革的核心。与新时期的新形势新要求相比，我国服务型政府建设仍然面临许多亟待解决的问题：政府职能转变仍不到位，政府和市场的关系仍然没有完全理顺；政府公共服务还不能充分满足社会公共需求，教育、医疗资源紧张，就业难、住房难、社会保障跟不上、环境保护压力巨大等问题突出；维护社会公平正义方面有待进一步加强和完善，等等。解决这些问题，需要进一步加快服务型政府建设，推进服务型政府建设向纵深发展。

创造良好发展环境

优化发展环境，主动权在政府，市场也有一定的倒逼作用，但关键环节在政府职能的转变。政府和市场之间关系的科学定位一直是创造良好发展环境的核心问题。市场的发展不仅取决于企业的创新，也需要得到政府的支持。在社会主义市场经济的框架体系内，政府对市场的发展要保持支持的姿态，但支持不等于直接参与，更不等于包办。

政府的支持除了体现在产业政策、基础设施建设等方面外，更体现在对制约市场发展的一系列体制性因素和框框的松绑上。在创造条件改善硬环境的同时，要注重优化软环境以赢得生产要素市场竞争的主动。在这些方面，政府还有许多工作要做。如仍然要旗帜鲜明地鼓励继续不断深化行政审批制度改革。进一步加大简政放权力度，清理压减行政审批事项。关于行政审批制度改革，相关中央文件里已经规定得非常透彻，要求得也十分清楚，即政府应将原本属于行业“自裁、自律、自助”范围和属于政府“不该管、管不好、管不了”的事务主动让位给行业，把一些管理事务交由具备管理资格的事务机构管理；不再干预企业的正常投资和经营活动，做到有所为有所不为，充分发挥市场机制在配置资源方面的基础性作用，把企业真正推到市场中去。但几轮改革之后，实践当中由于部门利益、地方利益乃至个人利益的阻碍，仍然在一定范围内和一定程度上存在着诸如审批事项法律依据不充分，审批条件不公开，审批程序不健全，审批责任不明确，审批监督机制不健全，审批与收费挂钩，把行政审批作为本部门扩大职权、谋取局部利益的手段等等问题。尤其值得注意的是，经济社会领域一出现问题，就有一种倾向要求加强审批，增加审批事项。这些都是与创造良好发展环境的愿望相背离的做法。当然，加大行政审批制度改革力度与加强日常管理应当并行不悖，“放”与“管”要辩证地看待和处理。政府应在为经济发展制定公共政策的同时，加强对市场行为的监管，制止不正当竞争和市场经营中的违法违规行为，维护正常的市场秩序，保护投资者和消费者两方面的权益不受侵害。

创造良好发展环境还特别要严格依法行政，提高政府的服务水平。法制是发展环境的基础，坚持依法行政是转变政府职能、建设服务型政府的重要前提。要完善市场法律法规体系，改善法制环境，清理不符合市场经济要求的政策法规。借鉴先进经验，按照立法程序，适时制定修订有关地方性法规，加强对法律法规的宣传教育，在全社会树立政府部门必须依法行政、企业和公民必须守法经营的观念。“徒法不足以自行”，坚决纠正执法不严、违法不究的现象，强化依法行政、严格执法是政府的职责，执法不严、违法不究是政府的失职的观念。建立行政执法责任制，大力加强行政执法机构和执法队伍建设，努力提高行政执法人员的业务素质和执法水平。把依法行政与提高政府部门服务水平有机结合起来，以有法必依求效率，以执法必严保公正。

提供优质公共服务

判断公共服务是否优质有两大衡量标准：一是效率尺度。公共服务是政府运用公共财政满足公共需要的过程。针对长期以来公共服务中缺乏竞争和成本观念的情况，需要集中解决效率问题。适应新形势新要求，政府要及时回应人民群众不断增长的公共服务需求，完善包括教育、医疗卫生、社会保障、就业、保障性住房、公共文化、环境保护、收入分配、公共安全等在内的公共服务体系建设。二是公正尺度。公共服务缘于对社会的价值关怀，其意义在于实现人的发展，是实现人的基本生存权和发展权的载体。优质的公共服务需要关注其中的公正问题，应当建立起摈弃城乡、区域和人群差异的公共服务体系，实现基本公共服务均等化。当然，均等化并不是无差别，而是在承认发展阶段性基础上的普惠性。

按照效率和公正双实现的目标提供优质公共服务，具体路径包括：

首先要改革财政管理体制。要完善公共财政制度，加大财政转移支付力度，调整税收返还和财政补助政策，为公共服务探索财政制度的基础，逐渐提高公共服务的水平，扩大其覆盖面。既要保障新增财力用于基本公共服务的投入，也要对“存量”财力的投入比重做适当调整，适当缩小财政用于经济建设的支出比重，增加对基本公共服务的支持力度。按常住人口计算，北京市社会生产力发展综合水平已经接近富裕国家。国际一般经验表明，人均GDP达到上中等收入水平后，经济发展增速将呈现放缓趋势，经济结构也将出现调整。在建设服务型政府过程中，有必要大幅度提高公共服务支出占GDP的比重，其中公共教育支出、研究与开发支出中的政府支出占财政支出的比重尤其应当加大；将目前以部门事业费为基础的部门预算改变为以实际功能为基础的法定预算，将政府支出细化到款项细目，并全部向社会公开；明确各类权力的运行流程与运行规范，推进行政管理的标准化、现代化与流程化。

二要通过公共服务的社会化和市场化等多种途径实现公共服务主体的多元化。積极探索将市场机制引入公共服务领域的途径和方法，允许外资和民间资本进入法律法规未禁入的公共服务领域，实现公共服务的社会化和市场化，改变过去单纯依靠行政手段的管理方法，实现以法律手段为主，综合运用经济、法律和行政手段管理社会公共事务。

三要建立公共服务供给的民主参与机制和公众监督机制。公共服务的供给要以合作为基础，强调政府的服务性，强调公民的权利。完善利益群体的利益表达渠道，如听证会等，以此来满足公众对公共服务供给的信息需求，使公众的利益需求真正能够体现在公共政策之中，提高他们参与政府管理和监督的能力。在公共服务的供给中，政府在确定服务项目及价格、制定监管规则、市场采购等方面拥有较大的裁量权，如果没有有效的监督制度配套，就很容易发生贪污腐败、权钱交易等行为。除了要实行公共服务过程的公开，还要畅通投诉监督渠道，充分发挥新闻舆论监督和公众监督的重要作用。

四是公共服务要以结果为导向。政府不应只重视公共服务运作的过程而忽视公共服务的结果，必须以公共服务供给的结果为导向对其公共服务职能进行有效行使。政府要明确可能影响公共服务最终效果的各种社会、历史、经济、文化等因素，对其中的关键环节和重要因素实施可量化的测量和评价，同时也要注意收集公众尤其是具体公共服务项目的目标群体对公共服务质量和效果的评价信息，形成畅通的公共服务信息反馈机制，建立和完善相应的公共服务质量评估指标体系。

维护社会公平正义

社会公平正义，简称社会公正，是相对于社会不公正而言的。它首先是一种社会观念形态，其次，它体现在社会的一定治理结构和治理制度之中，反映了多元利益主体多次反复博弈的结果。也就是说，社会公正体现在两个基本层面上：一个是观念层面的公正的价值取向，另一个是现实层面上公正的制度安排和政策体现。

作为一种价值理念和现实的制度设计，社会公正对于一个社会的意义主要体现在两个方面：首先是导向意义，确立社会公正对于社会治理的导向性作用，有助于人们思考作为一个整体的社会制度应该确立什么样的制度目标，通过何种公共政策来实现社会的基本目标和目的。其次是实践意义，社会公正是维系一个社会共同体的根本力量，这种力量通过抽象的价值观念作用于实际的社会制度、社会公共政策之中，成为一个社会可持续发展的基石。如果一个社会的制度设计中公正的意蕴严重缺失，这个社会就会丧失进一步发展的动力和活力，更谈不上实现社会的和谐。对政府来说，维持社会公正是它无可推卸的责任。一个没有社会公正的社会是决不可能走向繁荣稳定的；相反，只有不断改善社会不公正的状况，才能有效地化解社会摩擦，增强社会和谐，实现社会的持续进步。正因为如此，党的十八大再次重申“必须坚持维护社会公平正义”。

从我国改革开放后的发展历程来看，人们对于公平的认识，往往是和效率问题联系在一起的。从20世纪90年代初的“效率优先，兼顾公平”，到“初次分配主要讲效率，二次分配主要讲公平”，再到“初次分配也要讲公平”，再到“公平正义是中国特色社会主义的内在要求”，这里面蕴含的认识发展过程是和事物本身的逻辑展开相吻合的。实践表明，如果公平问题解决不好，效率也很难真正实现，二者是很难割裂开来的。

维护社会公平正义，就要继续推动经济社会发展，创造保证社会公平正义的物质条件。经济社会越发展，越有利于维护公平正义。在此基础上，要做好保证“民生”与“民权”两篇大文章。“民生”方面，加快建立覆盖全国城乡的基本公共服务体系，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，使公共服务成果更好惠及广大人民群众，让人民群众生活得更幸福、更有尊严。“民权”方面，要建立以起点公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会权利保障体系。起点公平，是指公民平等享有生存和发展等方面的基本权利，不因性别、出身、职业、财产等不同而有所不同。这是社会公平正义最基本的要求。机会公平是指每个社会成员应该享有创业发展、奉献社会、追求幸福、实现人生价值的同等机会。机会公平并不必然导致结果公平，但没有机会公平就必定没有结果公平。规则公平，是指规则面前人人平等，每个人都要受规则的约束，实现在法律、制度面前人人平等，让每一位社会成员平等地享有权利，平等地履行义务，平等地承担责任，平等地受到保护。

总之，政府作为公共权力的行使者，对经济社会生活必然产生重要的影响。以往的政府工作取得了巨大成績，但实践中也存在一些难以回避的问题。究其根本，改革中出现的矛盾只能用深化改革的办法去解决，发展中出现的问题只能靠科学发展去解决。因此，必须将改革和发展作为政府工作的主旋律。这除了要求政府开展更加细致入微的具体工作外，还需要考虑到政府运行体制机制中存在的多种制度性障碍，制定长远的改革战略和策略，真正统筹处理好政府与市场、政府与社会以及政府与公民之间的关系，加快建立和完善服务型政府。

（作者：国家行政学院政治学教研部副主任、教授）

责任编辑：邢久强