网络立法与网络治理

湛中乐

网络立法具有不可忽视的重要性和必要性。网络确实非常便利，但带来的问题也很多，包括侵犯著作权、侵犯个人隐私、威胁个人信息资料的安全、宣扬黄赌毒等不健康信息、传播计算机病毒、开展网络诈骗、敲诈勒索，等等。可以说，网络是现实社会的一个缩影，现实社会中需要的秩序和治理机制，在网络上同样需要。

我国网络立法的现状与良性网络秩序的需要暂时还存在一定的距离。就目前而言，我国在网络治理方面的专门立法多为低层次的规章及规范性文件；有些专门的法律也比较陈旧，例如十多年前发布的一批关于互联网信息安全及信息管理的法規、规章都需要更新；最重要的是，还没有一部系统地、专门地针对网络治理的基础性法律，对网络治理领域进行专门立法，并在其中梳理网络治理的核心概念、确立治理原则、引入基本规则，是很有必要的事情。正因为如此，最近全国人大常委会审议通过的关于加强网络信息保护的决定，非常必要和重要。而且应当在适当的时候，通过立法程序，制定专门法律。

对于实际生活中经常出现的垃圾短信、网络谣言、网络诈骗、网络黄赌毒等多种情形，需要分别看待，不同类型的网络问题应当引入不同的具体治理机制，不能一概而论。例如，对于网上设赌、网络色情等问题，现在很多违法网站的服务器设在国外，它们采取变换IP地址、加密、使用专用客户端等很多技术手段逃避封堵，给彻底扫除带来很大的技术性困难，这主要是需要对行政监管加强科研和技术支持。对于网络诈骗，则要畅通受理渠道，成立专门的审查组以积累相关经验，同时加强跨地区的联动机制，等等。网络谣言的问题比较复杂。从技术角度说，治理网络谣言并不难，难的是如何把握判断网络谣言的度，这个度很容易“跨过界”。对于网络谣言，最根本的治理措施还是要加强政府的公信力，政府的公信力提高上去了，很多网络谣言就会不攻自破；否则，所谓的“谣言”还是会层出不穷，运用高压手段是很难禁绝的。另外一个很重要的方面就是要注重引导，通过加强信息公开、充分说明理由和积极引导网民冷静思考等多种方式，使得谣言越来越失去它的立足之地。总之，对于不同的网络问题，我们应当研究不同的解决渠道，不存在一概而论的解决方案，也不存在一劳永逸的处理标准。

网络治理面临一些困难和问题，主要有四个根源：盈利动机、匿名性、信息量和技术复杂性。每一个根源都是有利有弊的，关键在于如何发掘有利的一面，同时防止相关的弊害产生负面影响。对于政府有关部门而言，主要问题，一是投入治理的人力物力不足，尤其是富有网络运营经验的人员比较欠缺，另一个问题可能是长期通过高高在上的姿态进行管理，以至于网络治理在争取社会理解方面还有很大提升空间。对于网络运营商和服务商而言，主要问题就是盈利动机，因为有利可图，就不一定会很严格地执行信息识别和信息过滤的要求。对于互联网用户而言，匿名化的网络社会更多地暴露了不受约束的人性，而宣泄的需要又使得许多用户、尤其是青年用户不一定会自觉配合网络治理的工作。此外，一个重要的因素是，还没有通过系统性的网络治理立法将它们的职能职责很好地整合在一起，它们之间的关系和衔接得不到深入梳理，治理起来也存在不配套、不系统、各自为战的问题，政府内部就存在协调和互动不足的情况。这一切都需要系统性的网络立法来加以整合。

要通过立法加强网络信息保护。加强网络信息管理，倡导“信息安全流动”。首先，我们需要明确信息管理的目标是什么，是侧重个人隐私保护、数据安全保护、过滤黄赌毒信息，还是防范网络谣言、维护社会稳定、保护社会秩序？不同的侧重点会导致不同的制度设计，所以首先需要一个清晰的目标定位。信息安全流动不仅仅是信息本身的安全，还需要包括正常信息发布者和传播者的安全，以及包括未成年人在内的网络使用人群的安全，这都是很重要的目标。其次，我们需要加强信息鉴别机制，建立信息判断标准。一方面防范公权力滥用网络信息管理权进行打击报复的行为，另一方面让监管权力更放心地发挥作用，让正常的信息更加安全、畅通地流动，信息的安全流动同时也应当是畅通的流动。再者就是完善救济机制，加强多元化的公众参与，允许各种社会群体对信息鉴别标准及其执行中的问题提出建议，在释放网络活力的同时保证网络的健康运行，这就要找到一个很好的平衡点。

对于一些人认为加强网络治理会影响网络发挥作用和公民言论自由等，我认为需要在网络治理中找到一个平衡点。网络可以说是发挥监督、反腐、建言献策等功能的重要渠道，加强网络治理的思路是值得肯定的，但执行不当的话也会有损害网络积极功能的风险。我们不要将正常的乃至有些偏激的批评意见看作洪水猛兽，但要尽可能地将网络言论向理智、得体的方向引导。对于加强网络治理，引导应当还是最主要的手段，如何探索最佳的引导方式是我们面临的最重要、最需要深入研究的课题；强制性的措施也是必要的，但仅限于十分迫切需要保护个体或社会的合法权益不受重大损失的时候。在网络治理立法中有必要对此作出清晰而严格的限定。

国际上对于互联网治理的做法可以借鉴和参考。西方国家对于互联网治理的做法有它自己的一套“松紧度”标准。权益保障的一面比较紧，在保护著作权、隐私权，打击儿童色情犯罪，保护计算机数据安全，禁止非法接入，治理赌博和垃圾邮件等方面是比较严格的；在其他方面可能会比较宽松一些。不过，也不能说西方国家在网络治理上就完全无视其他因素。最近几年，由于反恐的需要，以美国为首的一些国家加强了网络反恐方面的立法，加强对国家安全相关信息的监视和保护，可以说这很大程度上是由所在国面临的政治形势决定的。但不管如何，西方国家在网络治理上非常重视法治，重视依法行政，一切按法律程序走，给予有关公民或法人充分的法律救济渠道，这一点是值得我们学习的。

从整体上看，与西方国家相比，我国需要建立一套和自身需要相适应的网络治理法制。这种法制不应当仅仅是管理、限制，更应当包含对信息的保护，对隐私和安全的保护，对信息安全流动的保障和促进。网络治理的目标是多元的，我们应当重视网络立法，强调“依法治网”，逐渐形成一个健康、安全、畅通、宽松的网络环境。

（作者：北京大学法学院教授，中国行政法学会副会长）

责任编辑：邢久强