中国高速公路投融资现状与思考

陈 中 王俊豪

(1.中铁第一勘察设计院有限公司，陕西 西安 710043;2.中国航天科技集团四零一研究所，陕西 西安 710069)

随着我国经济的高速发展，人们出行需求逐渐增多。公路作为国家公共基础设施，对国民经济的发展起到巨大拉动作用。截止2011年，我国高速公路总里程达到8.49万公里，我国高速公路发展取得了举世瞩目的成就。2020年，我国高速公路将达到10万公里。然而，面对我国高速公路建设大潮，对建设资金的需求也是空前巨大，2011年，我国全年公路建设投资12596.36亿元，截止2020年，我国高速公路建设资金需求约2万亿元。在我国高速公路建设过程中，如何完善和发展现有投融资体制，避免资金短缺，成为我国高速公路建设过程中必须面对的首要问题[1，2]。

1 中国高速公路发展现状

1.1 高速公路建设潮

交通运输基础设施对国民经济具有巨大的拉动作用，在我国，公路基础设施建设取得的巨大成绩有效缓解了国民经济，但是适应国民经济发展，并实现公路现代化，仍然是公路建设的目标。《国家高速公路网规划》中指出，我国将在2034年左右建成8.5万公里的高速公路网，高速公路总里程将达到12万公里。我国高速公路建设已经取得较大成就，各地高速公路建设规划相继出台，东西部和中部地区部分省份公路发展规划如表1所示。

表1 我国部分省份公路发展规划

1.2 资金需求量大

在我国高速公路建设大潮背景下，2003年至2011年，我国公路建设投资67，251亿元，到位资金59，923亿元，如表2所示[3]。按高速公路网发展规划，到2020年，我国要基本建成国家高速公路网，资金需求约2万亿元，年均资金需求量1000亿。在我国东西部地区，高速公路融资现状有所区别，东部地区融资环境较好，西部地区则面临高速公路建设成本高、车流量相对较少、投资回收期长、融资范围较小等窘境。

表2 年间我国公路建设资金构成(2003-2011年)

年份 投资总额/亿元 到位资金/亿元合计67251 59923

1.3 资金来源多元化

表3所示为我国2003至2011九年间公路建设资金构成状况，截止目前为止，我国公路建设已经从单纯依靠政府投资过渡至由政府引导、公路建设资金来源渠道多元化的新形势。在我国，自“贷款修路、收费还贷”设想提出以来，“贷款修路、收费还贷”方式成为我国高速公路建设的主要融资方式。同时，公路债券，BOT融资，股票融资均在我国高速公路建设过程中占据重要地位。

表3 我国公路建设资金结构(2003-2011年)

2 中国高速公路投融资现状

2.1 通行费收入依然是高速公路建设主要资金来源

自1984年我国实施车辆通行费制度以来，通行费制度为我国高速公路建设筹集了大量资金，极大促进了我国高速公路建设的发展。高速公路实行车辆通行费制度对我国高速公路建设事业发展的促进作用毋庸置疑，但是，我国收费站点设置和收费管理当中依然存在很多不容忽视的问题，社会舆论对于公路通行费制度也争议颇多。如高速公路收费站点设置过密，我国规定费封闭式的收费公路的统一主线上，相邻收费站的间距不得少于50km。很多高速公路并没有执行此标准，如“京-开高速”某两收费站间距不到1km。

2.2 民间资本逐渐进入公路建设融资体制

从表4可知，我国公路建设资金中的85%来自于国内贷款和自筹资金。我国民间资本引入的方式有BOT融资、发行股票、发行债权等[4]，但国内贷款占国内民间资本主导地位。我国高速公路建设融资体制自引入民间资本以来，进行了重大改革，但是由于资本市场发育不健全等因素，民间资本参与高速公路建设的规模还是有限，银行贷款比例过高会有潜在的金融风险，一些地区部分项目已经出现了偿还困难的局面。

表4 我国公路建设融资比例(2003-2011年)

2.3 国外资本已经进入我国公路建设市场

2003年，我国公路建设到位资金中，外资所占比例为2.2%，表明我国已开始尝试将国外资本引入中国公路建设中。但由于公路建设涉及公共事业，相关法律制度没有完善，国外资金引入公路建设特别是高速公路建设还处于探索阶段。至2003至2011年间，外资在公路建设资金中所占比重逐年下降，2011年底，国外资金引入比例已降至0.5%，表明我国对于国外资本的引入保持谨慎态度。

2.4 缺乏完善的高速公路投融资制度保障

健全的法律制度是保证高速公路投融资体制正常运行的保障。就目前来看，我国关于高速公路建设投融资的相关法律法规还存在一定的不足之处。第一，不同法规条文之间衔接不到位。截止目前为止，我国高速公路投融资相关法律主要包括《中华人民共和国收费公路管理条例》(2004年)、《收费公路权益转让办法》(2008年)等。上述两份文件中对高速公路收费期限做出说明，但未能够说明在公路收费期间对公路改造升级的后续问题进行规定。第二，法规的实施性有待加强。《收费公路管理条例》指出公路发展应当坚持非收费公路为主，适当发展收费公路，则意味着财政投入必须在现有基础上增加，如何增加，增加多少并没有提及。

3 对我国高速公路融资体制的几点思考

3.1 继续加大政府资金投入

前文数据表明，我国政府投资仅占公路建设资金的15%左右。高速公路属于公共基础设施，理应由政府财政进行投资，引入民间资本等形式是由当前建设资金需求较大所致。在西方发达国家，政府财政资金是公路建设的主要资金来源，一方面由于西方发达国家政府有能力承担公路建设所带来的巨额资金需求，另一方面，西方发达国家的公路网络已较为完善。因此，随着我国国民经济的持续发展，政府财政资金将在我国公路建设资金中占据重要比例。事实上，2011年，我国政府投资所占比重已由2003年的15.30%增长至20.20%。

3.2 积极引入更多民间资本

引入民间资本是我国目前不得不采取的方式，但必须承认，民间资本的进入，很大程度上缓解了我国公路建设资金短缺的瓶颈，也保障了我国现阶段高速公路事业的持续飞速发展。目前，我国引入民间资本的主要形式依然是以贷款为主，“收费还贷、统借统还”将是我国公路建设融资的主要方式。

3.3 逐渐开放国外资本进入

在发达国家，外国资本是高速公路建设的重要来源。如美国曾利用西班牙和澳大利亚的资金，分别修建印第安纳州80号收费公路，融资38亿美元，和芝加哥高架公路，融资18亿美元。利用外资可有效分散风险，加快开发进度。

3.4 合理推行收费公路模式

目前，我国收费公路主要有经营性收费公路和政府还贷收费公路两种形式，学术界对收费公路权益的讨论依然激烈，收费公路商品属性也尚无定论。但不可否认，公路收费在我国高速公路建设过程中起到的重要作用。在未来我国高速公路建设过程中，应当继续探索收费公路经营模式，克服弊端，合理推行收费公路模式。

3.5 完善公路投融资法律制度

由于我国高速公路融资法律制度的缺失，导致外国资本和国内民间资本对进入高速公路市场有所犹豫。政府应建立健全相关法律制度，规范政府、企业、中介、金融组织的权益，科学合理制定高速公路定价策略，明确公路产权，明确参与各方权利与义务，保障投资者有利益，公共基础建设有保障，人民生活有保障。

4 结论

我国高速公路投融资体系有传统政府财政资金发展到现在的多渠道、多元化投融资体制。在我国未来高速公路建设过程中，应当继续加大政府投资力度、吸纳民间资本、引入外资的融资模式，通过逐渐完善公路投融资法律建设，合理推行收费公路模式，做到“国家投资、地方筹资、社会融资、吸纳外资”和“贷款修路、收费还贷、滚动发展”。

[1]周国光.中国路桥收费问题透视[J].长安大学学报(社会科学版)，2005，04(7).

[2]周国光，卫静.中国公路投融资体制改革探索[J].经济问题探索，2009.06.

[3]中华人民共和国交通运输部.2011年公路水路交通运输行业发展统计公报[EB/OL].，2012.04.25.

[4]曹飏，高速公路投融资体系研究[J]，交通财会，2010，278(9)：11-14.