矿产资源安全观新解及其管理要义探析

2013-10-19张光进徐逢祺陈宏波

中国国土资源经济 2013年3期

■ 张光进/徐逢祺/陈宏波

（中国地质大学（武汉）公共管理学院，湖北武汉 430074）

1 矿产资源安全观梳理

目前，我国约95%的能源、80%的工业原材料和70%以上的农业生产资料都源自矿产资源.在工业化过程的加速阶段，矿产资源需求高峰仍不可逾越，经常出现的“煤电油”紧张局面就是最好的例证[1]。因此，矿产资源安全是我国非传统安全的重要组成部分。

由于大多数矿产资源的不可再生性和稀缺性，加之石油危机时有发生，西方国家从二十世纪七十年代就开始研究矿产资源安全问题。为保障自己的国防安全和经济安全，它们往往利用资金、技术、甚至军事力量等优势尽量获取他国资源来满足本国需求，从而保护本国的矿产资源[2]。

随着我国国民经济的快速发展，自二十世纪八十年代末开始，大宗矿产资源陆续开始进口，其安全问题也随之受到重视[3]。实践中，“十一五”和“十二五”规划纲要均指出要注重国家经济安全，特别是以能源矿产、金属矿产为重点的矿产资源安全问题。学界也对矿产资源安全这一议题非常关注，从现有的研究成果来看，我国学者主要是从供给和需求角度来探讨矿产资源安全问题。学者王礼茂指出矿产资源安全是指经济发展和人民生活所需的矿产资源能持续、稳定和以合理的价格得到保障[4]。沈镭、成升魁[5]，罗辉、宦吉娥[6]，陈德敏、谢斐[7]，沈镭、何贤杰[8]等学者也主要持这种观点。随着矿产资源开采过程中生态环境破坏等问题的逐渐暴露，姚予龙、谷树忠[9]，张雷[10]，赵洋、鞠美庭、沈镭[11]等学者进一步指出矿产资源安全除了要保障供应的稳定性之外，也应保障生态环境的可持续发展。

综上所述，当前学术界认为矿产资源安全主要包括经济安全（供给安全）和生态安全两个方面，这有助于引导人们认识并解决矿产资源安全问题。然而，需要指出的是，这种基于供求平衡和生态平衡的研究视角，在揭示矿产资源安全内涵方面仍然有所欠缺。从本质上说，现有的研究集中探讨的是人与自然协调发展的问题，但对于矿产资源开发可能造成的社会内部冲突和矛盾却有所忽视，因此，尚需将矿产资源安全与社会安全进行宏观关联。

2 矿产资源安全观拓展：社会安全及三维安全的内在逻辑

关于矿产资源安全内涵的拓展，汪云甲教授倡导的“矿产资源安全还应包括减少或避免伤亡事故，以保证生产安全”的观点给本研究提供了重要启示[12]。

2.1 矿产资源安全的应有之义：社会安全

近年来，矿产资源开发过程中导致的一些社会安全事件频频爆发，概括而言，主要包括以下三种情形：其一，矿难所引致的社会群体性事件。以煤矿安全事故为例，虽然我国近年煤炭安全生产形势明显好转，但同一个时期和美国比相差100倍（美国每百万吨煤死亡率大约是0.03）[13]。更为严重的是一些矿难发生后矿山企业封锁信息，或者家属安抚补偿工作不够到位及时，导致对峙事件发生，影响范围扩大。其二，矿业企业和当地民众发生冲突。如2010年，陕西省横山县樊河村村民和矿方人员发生暴力流血事件，造成1名学生死亡，86人受伤。据中国社科院社会问题研究中心主任于建嵘披露，目前因土地、矿产等资源问题引发的冲突已占全部农村群体性事件、突发性事件的65%以上，成为农业税取消后影响农村社会稳定的首要和焦点问题[14]。其三，资源枯竭矿山关闭破产过程中的员工安置和离退休职工管理问题。“全国危机矿山接替资源找矿专项”报告显示，在1010座大中型矿山资源潜力调查中，有393座严重危机矿山，占38.9%[15]。危机矿山如果资源枯竭，所属矿业企业又没有接续矿山可供开采，在我国这类企业绝大多数还是国有企业的体制环境下，员工安置和离退休职工管理是非常棘手的问题。如2003年，湖南省临湘桃林铅锌矿数千名职工集体拥堵京珠高速达6个多小时的群体性事件，对社会稳定构成威胁[16]。

在这种背景下，将矿产资源安全的内涵拓展到社会安全已经成为一种必然。所谓矿产资源社会安全是指矿产资源开发过程中有关利益各方的关系处于一种和谐状态，矿业开发活动不对社会秩序的良性运行产生破坏性影响。拓展矿产资源安全的内涵，一方面，有利于深化学界对于矿产资源安全的认识；另一方面，可以引起决策层对矿产资源社会安全的重视，采取针对性的措施维护社会稳定。

2.2 矿产资源三维安全的内在逻辑

系统的矿产资源安全观包括经济安全、生态安全和社会安全，三者缺一不可。在矿业发展史上，尽管人类曾经在追求经济安全时没有对生态安全和社会安全给予足够重视，但现在看来，这种取向是片面的，矿产资源三维安全在经济社会发展中的地位并无优劣之分。

在矿产资源开发利用过程中，生态安全和社会安全具有明显的统一性，即矿产资源生态安全会正向影响社会安全；而基于“压力应激原理”，社会安全的压力会促进生态安全的改善。值得注意的是，人们往往将矿产资源经济安全与生态安全，社会安全对立起来，实际上它们是对立统一的。对立面主要表现在：为了保障经济安全，大量的矿产资源开采活动可能会导致生态环境恶化和社会秩序失衡；反之，为了使生态环境免受破坏，避免资源枯竭给社会带来的后遗症，人类要减少矿产资源的开采活动，这有可能导致经济安全难以保障。统一性则主要表现在：只有满足对矿产资源的基本需求，经济社会才能进步，才更有能力保护生态环境、促进人与自然的全面发展；同样，只有在矿产资源开发利用中保护好生态环境，构建和谐的社会秩序，矿业才可能得到持续健康发展。

矿产资源三维安全的内在关系表明，在矿产资源开发利用过程中，不能为了某一安全目标而顾此失彼，应尽量利用它们之间的统一性来重塑矿产资源管理政策，减少和缓解矿产资源开发利用中的矛盾及冲突。

3 我国矿产资源安全总体态势

总体而言，我国矿产资源安全形势不容乐观，除了上文所述社会安全事件处于高发态势之外，经济安全和生态安全也令人担忧。

3.1 在经济安全方面，矿产资源保障程度总体不高

从静态保障程度来看，我国一些主要矿种的“储产比”大多低于世界平均水平，“储消比”则更低，见表1。

此外，我国大宗矿产品对外依存度较高。据《2011年中国国土资源公报》，石油对外依存度达到56.7%、铁矿石56.4%、精炼铝52.9%、精炼铜69%、钾盐52.4%[17]。国土资源部部长徐绍史在第43个世界地球日的相关活动启动仪式上表示：“大宗矿产对外依存度过高将严重影响我国经济社会发展安全[18]。”

表1 中国及世界主要矿产资源的静态保障程度

从动态保障程度来看，据《全国矿产资源规划（2008-2015年）》预测，如不加强矿产勘查和经济发展方式转变，到2020年，在我国45种主要矿产中，能保证需求的只有6种。有19种矿产将出现不同程度的短缺，其中11种为国民经济支柱性矿产，石油对外依存度将上升到60%，铁矿石对外依存度在40%左右，铜和钾的对外依存度仍将保持在70%[19]。

3.2 在生态安全方面，矿山地质环境破坏严重

采矿引起的生态环境破坏，主要包括地质灾害、资源毁损和环境污染三大类[20]。中国地质调查局开展的全国矿山地质环境调查项目表明，截止2005年底，全国矿山共引发地质灾害12379多处，死亡4251人，造成直接经济损失161.6亿元。全国矿山总占地面积为581.9万公顷，破坏土地面积为143.9万公顷。2004年，全国矿山废水产出量约60.89亿立方米，排放量约47.9亿立方米，占全国工业废水排放总量的24.2%。全国矿山固体废弃物累计存量达219.6亿吨[21]。2010年我国矿产采选业工业固体废弃物产生量为9.07亿吨，占总产生量的40.2%[22]。

4 三维矿产资源安全观的管理要义

针对我国矿产资源安全现状，应重点加强和采取以下管理措施，以增强我国矿产资源安全保障力。

4.1 通过开源、节流、储备、培育“中国价格”等手段多管齐下，保障矿产资源经济安全

(1)“开源”。一方面，我们要加大地质勘查和找矿技术创新投入，摸清我国资源家底，增加矿产资源储量。另一方面，我们要正确评估海外矿业投资环境，积极创造条件，鼓励国内有实力的企业“走出去”，在互利共赢的原则下取得更多的权益矿。此外，要积极拓宽矿产品进口渠道，实现矿产资源进口来源地多元化，降低矿产品供应风险。

(2)“节流”。一方面，要切实减少资源开采中的浪费问题。尽快完善开采回采率、选矿回收率和综合利用率的准入标准，达不到要求的不得颁发、延续采矿许可证；加强“三率”的监督检查，引导和强制矿山企业切实提高矿产资源采选水平；积极探索矿产资源税费征收与储量消耗挂钩的政策措施，促进矿产资源节约开发。另一方面，要大力发展循环经济，缓解对矿产资源的高度依赖。其中，减量化的重要抓手是节能减排，要继续实行强度和总量双重控制，形成推动产业升级的“倒逼”机制，真正使经济增长尽快转移到依靠科技进步和提高劳动者素质上来，减少对矿产资源投入的需求；再使用、再循环的重点是进一步发展“静脉产业”，继续推进生态工业园建设，促进废弃物和副产品的循环利用。

(3)完善矿产资源战略储备体系。在矿产品战略储备上，应继续加强对紧缺性矿产资源的储备力度；在矿产地战略储备上，应借鉴发达国家特别是美国的经验，通过制定《资源储备法》等明确矿产资源战略基地的法律地位，通过多渠道筹资保证矿产资源战略基地储备资金的运转，从而形成完备的矿产资源战略基地储备制度体系。

(4)在国内积极探索建立大宗金属矿产品现货交易平台、现货交易指数。鼓励金融机构开展大宗金属矿产品期货和掉期交易业务，参与相关衍生品的交易，加快矿业金融合作市场建设，积极应对矿产资源金融化趋势。同时，要进一步发挥行业协会的作用，加强对进口商的协调，增强议价能力，避免各自为战的“囚徒困境”，形成“中国价格”。

4.2 进一步强化“采前预防，采中治理，采后恢复”的原则，创新治理手段，维护矿产资源生态安全

(1)“采前预防”。一方面，要继续严格执行《矿产资源开发利用方案》、《矿山地质环境保护与治理恢复方案》报告审批制度，强化审批责任，探索建立审批人终身负责制，对违规审批从严追究责任。另一方面，要全面落实《矿山环境恢复治理保证金制度》，使之与采矿许可证年检制度严格挂钩，促使其为了避免保证金损失而将生态环境破坏降低到最小程度。

(2)“采中治理”。要认真贯彻“边开采、边治理”的原则，当前应主要做好两项工作：其一，在采矿权许可证年检制度中，要严格按照《矿山地质环境保护与治理恢复方案》中有关年度治理计划，只有在完成年度恢复治理的情况下，才能签署“年检合格”意见。其二，深入推进“绿色矿山建设”，特别是要增加“减少三废排放、增强环境保护”指标在绿色矿山评审中的权重，对取得“国家级绿色矿山”称号的企业，在项目支持、矿山用地、矿业权获取等方面，同等条件下将予以优先考虑。

(3)“采后恢复”。要按照“不欠新账、快还旧账”的要求，积极做好以下三项工作：第一，对于新闭坑的矿山，要严格执行《矿山环境恢复治理保证金制度》中有关保证金返还的条款。第二，对历史遗留的矿山地质环境问题，逐步建立以政府资金为引导、多元化投融资渠道的“谁投资，谁受益”的恢复治理机制，鼓励各方力量开展地质环境恢复治理。第三，尽快建立全国性的矿业企业矿山地质环境保护与治理综合信息库，为环保部门、国土资源主管部门提供全面、及时、准确的矿山企业地质环境信用记录，对存在不良信用记录的企业在新申请矿业权、受让矿业权时实行一票否决。

4.3 加强安全生产监管，调整利益分配机制，完善政府扶持政策，保障矿产资源社会安全

在矿业企业安全生产方面，除了要加强安全生产基础性工作外，要重点抓好以下三项工作：第一，强化安全生产责任制。严格实行中央监察、地方监管、企业负责的监管体制和工作机制，细化安全生产中地方行政领导、矿山企业领导的责任追究制度，真正将监管责任落实到政府，把主体责任落实到矿山企业。第二，要严格执行《金属非金属地下矿山企业领导带班下井及监督检查暂行规定》，严禁“山寨领导”代替下井，“名字下井，人不下井”的情况发生，以此带动矿山安全生产条件的改善。第三，尽快全面落实矿山企业安全生产准备金制度，适当提高生产安全事故中的伤亡补助金标准。

在协调矿山企业与社区公众关系方面，除了要深入开展矿产资源法律法规宣传教育活动，教育群众知法、守法外，要重点加强以下三方面的工作：一是《矿产资源法》的修改应完善有关矿业权相邻关系制度的内容，特别是对矿业权主体与矿区周围平面的土地或建筑物权利主体之间形成的相邻法律关系、权利交易调解机制予以明确，以减少权利交易的纠纷和成本。二是全面实施2011年修改的《中华人民共和国资源税暂行条例》，重点通过调整矿业权价款、矿产资源补偿费分成比例，增加地方政府在矿产资源开发过程中的财政收入，使当地群众更多地分享地矿经济发展的成果。三是在矿区建立矿企-社区协调机制。即由矿区所在地的基层政府、社区、矿业企业三方代表共同组成矿企-社区协调工作组，在定期召开的协调会上，矿山企业应对矿山开发计划、可能产生的外部影响及治理措施等向基层政府和社区进行情况通报；社区代表也可提出合法的、正当的利益诉求和公众关切；基层政府站在公平、公正的立场上及时协调各种矛盾和问题，将化解社会冲突的工作前置，促进矿业企业与当地群众关系的和谐发展。

在解决资源枯竭矿山带来的社会问题方面，除了要全面贯彻国务院办公厅《关于进一步做好资源枯竭矿山关闭破产工作的通知》之外，还需在制度设计上完善以下三项工作：首先，全面落实《找矿突破战略行动纲要》，在“十二五”、“十三五”期间，由发改委、财政部、国土资源部安排专项资金，继续推进“全国危机矿山接替资源找矿专项工作”后续工程，延长矿山服务年限。其次，在提高矿业权价款、矿产资源补偿费地方政府分成比例的同时，要强化对这些专项收入用途的监督，要求地方政府必须专款专用，在矿山职工安置、地质找矿项目配置方面向危机矿山倾斜。最后，尽快完善和落实矿山企业可持续发展（转产）备用金制度。尽管我国《煤炭法》第三十四条规定“国家建立煤矿企业积累煤矿衰老期转产资金制度”，但由于规定笼统，缺少强制措施，很多煤炭企业没能很好地执行，其他矿山企业的情况更不乐观。因此，应对矿山企业可持续发展（转产）备用金制度加以完善，对资金来源、额度、用途、使用时间、监管体制等方面做出明确规定并强制执行，以减少矿山企业关闭后给社会带来的负面影响。

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