推进新型城镇化的若干重大问题

周天勇

（作者系中共中央党校国际战略研究所副所长，教授、博士生导师）

推动未来中国经济发展主要有四个因素：城镇化进程，有效率、有活力的民营经济的发展，科技创新，人民币国际化形成人民币经济。城镇化是人口持续向城镇集聚的过程，是世界各国工业化进程中必然经历的历史阶段，也是中国未来发展的重大战略。在城镇化过程中，只有厘清若干重大问题，才能顺利推进城镇化进程，解决发展中的问题。

城镇化是人类社会发展的规律，是发展服务业的依托

城市化的比例即城市人口的比例是联合国确定的重要发展指标。全球70多亿人口，有50%以上住在城市里。长期以来，我们对社会主义建设立足于农村还是城市争论不休、摇摆不定。推进新型城镇化，从经济学的角度看，可以实现专业化、规模化的分工协作，从而获得集中经济；降低基础设施的成本，提高其承载效率，集中信息、商品物资，大大节约了交易费用。从家庭社会学的角度看，城市的工作、创业机会比农村多，利于农民干事创业。从现实的问题讲，孩子的上学、年老时的看病，农村非常不方便。另外，国内外的实践表明，“三产”、服务业的发展是衡量生产社会化、现代化水平和市场经济成熟程度的重要标志，是优化资源配置、提高经济整体素质、效益、效率的有效途径。我国第三产业发展依然比较落后，而第三产业发展的依托就是城镇化带来的服务业的发展。因为服务业发展的第一个要求就是密集的人口容量，这在农村很难做到。服务业是消化大量农村剩余劳动力的主力军，目前，由于服务业不发达，大量农村青壮年闲置在家，既不利于农村规模化经营、缩小收入分配差距，也造成土地资源的浪费，更不利于污染的治理。我们不能逆规律而行！

新型城镇化是未来中国持续增长的强大动力

改革开放30多年来，中国经济保持增长一方面靠出口拉动。出口拉动靠的是廉价的劳动力、便宜的土地、资源的消耗以及环境的代价。另一方面，搞投资拉动。2008年、2009年的教训是比较深刻的，当时发行了很多人民币，导致物价持续上扬、房价暴涨。因此，中央在转变发展方式的时候强调，要从过去外需为主的方式转变为以内需为主拉动经济增长。

拉动内需主要依靠增加消费需求，但是消费需求从何实现？内需从哪里来？推进城镇化是解决问题的出路。诺贝尔经济学奖得主、美国哥伦比亚大学经济学教授斯蒂格利茨断言，21世纪对世界影响最深远的有两大事件，一件是美国高科技产业的发展，另一件就是中国的城镇化。我认为，低收入人群到城市里谋生，劳动力资源重新配置，人口、市场、工厂、生产要素的聚集，本身就是一个推动经济增长的过程。另外，人口一旦增加，就需要对城市进行交通、基础设施、住房、商店、医院、学校等建设，从而提供就业、就医、就学保证，整个建设过程就是拉动经济增长的过程。而且一旦农民进入城市后收入提高了，他们的生活、消费方式也会随之改变，这种改变就会带来消费的增长。

新型城镇化的目标是形成现代社会的城市形态

推进城镇化的第一个目标是增加城市的数量。我国城市数量太少，才660多个，有些县城虽然已经达到20多万常住人口了，却还被称为县。虽然美国只有3亿多人口，却有很多城市。在很多国家，几万人也是个城市。我们未来能不能有7000座、10000座城市呢？新型城镇化的第二个目标是从体制上把城市和乡村分清楚，市、县分开。市就是市，县就是县。农村由县管，城市不去管庄稼。新型城镇化的第三个目标是形成合理的大中小城镇、城市体系。既不能一味地强调大城市，也不能一味地否定大城市而发展小城镇。发展什么规模的城镇和城市，应该由市场调节，由人口的流动解决。政府只能引导，但是绝对不可能主导。政府只要做好配套，做好物的城市化与人的城市化统筹推进、产业化和城市化统筹推进、地面建筑和地下基础设施统筹推进就可以了。新型城镇化的第四个目标是形成中国的城市圈、城市群、城市带。发展比较好的长江三角洲、珠江三角洲、环渤海地区，已经形成了城市带、城市群、都市群。城镇化过程中，应该形成网络性的城镇化，或者城市网络，每个城市都是一个节点。高速公路、铁路把这些节点连接起来，就是现代社会的城市形态。

推进新型城镇化必须解决两大难点

新型城镇化不是简单地搞房地产、修马路，更不是卖地。一些地方通过政府卖地实施土地财政,大量投资房地产，或者搞行政中心，建一些政府大楼、新区、高尔夫球场。这不是真正意义上的新型城镇化，只是建设城镇化、房地产城镇化、土地财政城镇化。推进新型城镇化必须解决以下两大难点：

第一，如何建设一个创业型、充满活力的城市？习近平总书记就是把集体主义和个人奋斗结合起来阐述“中国梦”的。他指出，在我们这个社会，每个人都有机会，只要坚持不懈地奋斗就能出彩、就能成功。因此，新型城镇化最重要的内容就是鼓励进城的人有创业精神。要实现这个目标，两项制度的建立非常重要。一是教育公平。加大教育投入，把义务教育从9年扩大到12年，给每个人公平、同等的能力。不能因为穷人上不起高中、大学，从而导致富人的能力比穷人强。如果真是如此，那么过去的城乡贫富差距就会在城镇新移民的代际之间进行转移、继承。二是形成底层人士向上流动的制度。政府要创造条件，保障绝大部分人只要有能力、勤奋努力就能成功，这里主要指创业的准入条件、政府监管、税费水平等创业环境。如果政府设置的准入条件特别高、税费特别多，那么底层人士就失去了向上流动的通道。只有这个通道顺畅，才能产生更多的中小企业和中产阶层。

第二，如何用多种方式解决就业人口的住房问题？目前，我国有3亿多人在城里租住，很多人将收入的40%交给房东，从而形成房东和房客两个阶层。在中国人的传统文化里，租房子住总有一种寄人篱下的感觉。住房问题如果继续这样延续下去，那么未来必定会导致社会的撕裂，直接影响新型城镇化建设。

政府要采取一系列综合办法，使居民的收入增长快、房价上涨慢，把房价稳住，让老百姓买得起房子。特别是要采取多种形式解决进城农民的住房问题，允许小产权房、集资建房等形式存在。我认为，这不是小产权房是否合法的问题，而是保证几亿人住上房子的大事。既然如此，就需要变换思路，采取多种渠道，不要只建价格昂贵、农民买不起的商品房，而不去寻求其他出路。只要老百姓能住上房子、能安居，就是政府最大的目的。

推进新型城镇化的关键是调整、改革土地制度

新型城镇化首先遇到的是土地和住宅，所以土地制度改革在新型城镇化过程中是绕不开的。如果一大堆农民被剥夺利益，而房价又偏高，那么城镇化就走入死胡同了。因此，调整改革土地制度的第一要务是扩大土地供应。在不破坏湿地、不破坏环境的前提下，我们完全可以改造出几亿亩地满足城镇化用地，而且还可以解决食品安全问题。第二，实现权利平等、等价交易。我们现在的土地有个人、集体和国家三种所有制，市场经济的基础是产权，它要求不同所有者之间遵循权利平等、等价交换原则，但现行的土地征用制度并没有按照这个原则执行。也就是说，我国现行的土地征用制度没有合理的理论基础，而是表现为政府廉价征收农民土地，进行暴利倒卖。因此，要保护农民的财产利益，在征用宅基地、土地的时候，应给予他们合理的补偿，让进城的农民能有一部分钱到城市里买房子。第三，全部土地国有化，延长土地年限，明确土地产权，确权发证。土地全部国有是必须的，但是使用期要延长。农民的耕地、林地、宅地可以继承、入股、抵押，并通过办证明晰产权。第四，废除现行土地拍卖制度，土地平等入市、挂牌交易，按市场价格等价交换。政府把群众的土地廉价收购来高价拍出去是不合理的。最近，国土部在进行改革，一些省份试点集体用地直接进入建筑市场，这个方向是对的，要尽快在全国推广。第五，废除土地出让金，改为土地交易税和房产税。土地出让金是向穷人征税，房产税和土地交易税、不动产交易税是向富人征收。一定要把政府收入的渠道扭转过来，改革、废掉出让金，开征不动产交易税和房产税。

推进新型城镇化需要综合配套推进

推进新型城镇化需要处理好四种关系。第一，处理好建设城镇化与农民市民化的关系。不能认为只要建好了城市，农民进城的所有问题都能得到解决，这是一个比较重大的问题。第二，处理好城镇化和工业化的关系。城市要发展必须依靠产业，没有产业的城镇化行不通。第三，处理好推进城镇化与农业现代化的关系。不能城市发展起来后，农村没人管，穷下来了。第四，处理好城镇化过程中政府利益与农民、居民利益的关系。

推进城镇化需要六项配套综合推进：第一，扩大土地来源。推进城镇化首先要把土地来源空间扩大，如果没有地，推进城镇化就是一句空话。第二，吸引人口和扩大城市规模。城镇化的目的是扩大城市，把人吸引进来。第三，发展产业。不能城市建起来了，地也有了，却没有产业支撑，多种要素需要相互协同发展。第四，鼓励创业，促进就业。城镇化推进之后，虽然也发展了一些产业，但是有的产业能增加税收、GDP，却不能解决就业问题。解决就业还是要靠鼓励创业，增加劳动力需求。第五，多种形式解决进城人口的住房问题。第六，改革和调整公共服务保障体系。农民虽然基本上都参加了农村合作医疗，但到城里后，医疗却并不能接轨。所以，必须建立一种体系、一种制度保障进城农民不能因病致贫，要让他们看得起病。中国已经步入老龄社会，养老也是一件大事。在这个问题上，既要考虑公平和正义，也要考虑财力。六位一体综合配套推进城镇化才是正确的思路。

城镇化是稳定地、持续地保证我国经济增长的动力来源，推进新型城镇化是唯一必然的选择。我国城镇化的目标是未来中国城镇人口达到80%，每个人通过自己的努力可以实现美好生活。只要解决好若干重大问题，就一定能建设和形成一个人人努力、有竞争、有效率，并有国家兜底的、充满活力的社会。