对泰州土地流转与集约经营的思考

景云祥

（作者系中共泰州市委党校教授）

推进土地流转是实现集约经营，发展农村产业，促进集中居住与改善农民生活的基础与前提。多年来，泰州市以探索试点开展土地流转，以集约经营提升用地效益，以节约原则指导村镇建设，全市三市三区都有一些土地流转方面的典型，提供了土地流转的多种样式。当前，泰州应当在总结先行先试村镇的经验的基础上，进一步推广农地流转、推进集约经营、发展现代农业，不断促进泰州农业、农村和农民的现代化。

一、构建土地流转导向机制，有效推进土地集约经营

促进农村承包土地的流转，在于促进集约经营、发展现代农业、提高产出效益。从以往土地流转成功的经验看，达到上述目的的关键点在于将土地流转到拥有实力、熟悉市场、懂得技术、善于经营的生产经营主体那里。为促进土地流转达到预期目的，今后土地集约经营中，不仅需要精心培植新型农民、新型农业经营主体，承载土地集中经营，而且要努力构建节约集约用地利益诱导机制，引导土地流向新型农业经营主体那里。

引导土地流向新型农场主、种养大户。将土地流转给农村经济发展中本乡本土产生的经营主体，是土地流转的主要方向。目前泰州市诞生多家家庭农场，出现一批种养大户：靖江市生祠镇田宇靖办起家庭农场，集约经营近200亩土地；姜堰兴泰镇西陈庄村吸引桥头镇种粮大户杨桂明、马民元到该村承包845亩土地，促进了土地流转与集约经营。这些经营主体对农村有感情，他们的发展不仅能提升农村的内生发展能力，更能在发展中切实让广大农民得益。要大力培育新型农场主、种养大户，拓展土地流转渠道，促进土地流转。

引导土地流向涉农龙头企业。大力培植龙头企业，通过把土地流转给农业领域的龙头经营企业实现土地集约经营；或通过公司+基地（合作社）的外部合作模式实现土地的集约经营，在集约经营中提高农业的产出效益。如兴化市涉农龙头企业发展水平较高，其在市场发展中孕育产生的脱水蔬菜龙头企业，带动了基地农民土地在流转之上的集约经营。今后，要推广这种模式，更好促进土地流转与集约经营。

促进土地向外包组织、托管组织流转。泰州以往农村集体经营中，出现了农机组织转变而来的托管组织、外包组织，农民群体可以集中将生产的整个生产过程或生产中的某个环节委托托管组织、外包组织经营。兴化陶庄近年来探索的“土地托管”模式，实现成片土地的托管经营，收效十分明显，要不断推广。

引导土地流向工商业资本。近年来，工商业资本看到发展现代农业前景光明，投资参与到土地的集中经营中来，如靖江实力雄厚的房产开发商到生祠镇投资新办农业生态园，兴化戴南私营企业主投资办农场，这种投资取向，要值得重视与加以引导。要通过宣传让更多经营者看到投资农业的大好商机、美好前景投资农业，为土地流转、集约经营增添动力。

二、构建土地流转运作机制，稳步推进土地流转

现在土地流转主要方式有：交换、置换；转让、转包、出租、托管；土地入股分红。推进土地流转，必须先易后难、稳步推进。

注重通过置换、交换促进土地成片集约经营。实现促进土地集约经营必须具有一定的土地规模，必须通过土地交换、置换在相当规模的片区发展现代农业。在土地集约经营中，由于片区内农民知识技能等的限制，打工仅能作为辅助的谋生行为，打工收入还不能给农民提供有保障的生活，农民对土地承包经营权的依赖度很高，仍有农民不愿、不能参与到土地集约经营中，需要在当地基层政府、村民组织引导下，与片区外部愿意流转土地的农民置换土地，让愿意与不愿意参与集约经营的农民达到他们的目的，由此促进片区整体集约经营的开展。以往，姜堰沈高河横村通过土地交换将土地成片开展集约经营，发展生态农业。今后，农村土地流转中，当规划的集中经营片区中仍有坚持自己分散经营土地的农民时，要通过与片区外农民交换、置换土地，既保证片区整体的集约经营，又保证相关农民的自营权利。为促成土地流转，汲取以往的经验教训，要认真考虑土地级差，促进交换、置换形式的土地流转。

注重土地转让、转包向土地出租、托管转变。土地转让、转包、出租、托管出现在农地由小生产农户向新经营主体转移过程中。现实中，农民随外出打工增多而从农业生产中流出，新型农业生产主体介入农村经营，都促进了农村土地的流转。起初土地流转形式主要是转让、转包，如高港胡庄镇由于外出打工农民多，土地转让、转包频繁；而沈高河横村则是由于现代农业经营组织的介入，当地通过土地置换将土地集中成片，再通过转包把土地流转给现代农业经营组织发展现代农业。今后，土地转让、转包仍是农村存在较多的土地流转形式，要强化对土地转让、转包的引导，把对外输出劳动力与引进现代经营组织结合起来，使土地转让、转包能够不断提高土地经营效益。不过应当看到，由于物价上涨等原因，土地转让、转包不利于农民长期利益的保护，现实中农民市场意识、权利意识的觉醒，他们更多要求土地流转更多以土地出租、托管形式出现。相比较而言，土地出租将合同期内所有环节的土地经营权交给现代农业经营主体经营，以提高农业经营效益；土地托管可以是全程也可以是将合同期内一些环节的土地经营权交给现代农业经营主体经营以提高农业集约化经营水平，更为灵活。当前，土地出租、托管形式逐步成为农村土地流转的最主要形式。世界银行的一份研究报告《2030年的中国》也认为租赁是中国土地流转的主要形式。今后，适应这种要求，实现土地集约经营中应推进土地更多以出租、托管形式流转：对外出打工人数多或本地工商业转移人口多的村镇，土地流转更多应采取出租形式；而对城镇化、工业化等还不能大量转移农业人口的乡镇，农业仍是农民主要的谋生手段，这时应采取托管形式，在保留农民对一些环节的经营权时，在一些环节适度引进现代农业经营的元素提高农业生产效益。

稳步地发展土地入股经营的土地流转方式。土地流转中入股分红，主要有两种情况，一是土地流转后从事工商业，农民以土地入股分红；二是土地流转后从事现代农业，农民以土地入股参与分配。今后，由于土地流转的红线限制，更多的土地流转将发生在推进现代农业发展过程中。由于土地入股分红流转方式的复杂性，在推进这种土地流转上应持审慎态度。同时，应借鉴先进地区的经验，以改革创新为基础有所作为：一方面，需要在效率性上作出努力，现有的集约经营主体主要是股份合作制的经营主体，要探索合作制向股份制的转化，以股份制更优的内部治理结构取得更高的生产经营绩效，让农民在以土地入股后能够按股份享受到发展现代农业、现代产业的红利；另一方面，需要在规范性上作出努力，如让农民通过确定的标准、规范的程序参与土地剩余索取权的分配，保证农民在参与土地增殖收益中，使土地不仅成为农民基本生活的保障，而且成为幸福生活的保证。

三、构建农民权益保障机制，保证农民分享土地收益

我国农民的土地权利因为土地流转内容不同呈现不同内容。在土地流转中要切实维护农民的各种土地权益。

在承包土地使用权流转中注重权益保护。在承包地土地流转中，要充分尊重农民对承包土地的自主权。土地流转后的用途区分为公益性用地和经营性用地。公益性用地带有一定的强制性，但要对农民作必要补偿；非公益性的用地，与农民应该有一个听证和协商的程序，要建立与农民商谈达成共识的机制，遵循自愿原则流转农民土地，不能强制流转农民的土地，防止农民土地“被交易”。还要尊重农民对承包土地的收益权，在土地流转中，建立科学的土地承包经营权流转价格的定价体系，在综合、动态考虑农地自然因素、社会经济因素和国家政策因素等多种因素的情况下，科学开展农地流转定价工作；价格通常由市场确定，但需要政府也要有所作为，应当制定土地承包经营权流转指导价，遏制不利土地流转与损害农民利益的市场价格波动，并制定最低价格限制，以防控在土地集约经营冲动下不惜牺牲农民权益进行土地流转的做法。高港胡庄镇在推进土地集约经营中，提出指导价，既考虑到土地集约经营者的支付能力，更注重农民的利益，这种做法值得其他地方借鉴。该区许庄街道的乔杨社区在推进土地集中经营中，考虑到土地流转中货币支付受通货膨胀影响比较大，为保护农民利益，在合同中确定以实物作为支付方式，有利于农民利益的保护。

在宅基地流转过程中，要尊重农民对土地的用益物权。宅基地流转主要通过置换进行，特别是不少村镇通过集中居住推进新农村建设中，通过大量置换土地的用益物权，改善了农民居住，改善了村镇面貌。在这过程中，各地村镇坚持“增减挂钩”确保增减平衡。实际操作中，由于新宅基地有用地上限的限定，实行集中居住节约了用地，即农民的一部分宅基地的用益物权转让出来。这种情况下，农民转让一部分权益后通过什么方式得到补偿呢？一些村镇以集中居住后对公益设施的用益物权换取节约出来宅基地的用益物权，如生祠镇推进集中居住，农民进入集中居住地，必须让出原宅基地的用益物权。进入集中居住地后农民只要付出新建住房的成本价，不需支付公共设施建设费用，即他们转让出一部分土地用益物权后可以获得集中居住地公共设施的用益物权。这样在节约土地的同时，保证了农民权益不减少。高港区许庄街道乔杨村实施集中居住中，则通过建设一些商业用房，以其收益作为入住集中居住地农民今后的物业费用，实际是以农民节省宅基地用益物权换取公共服务。这些维护农民权益的可行做法，值得借鉴推广。

在集体征用土地过程中，要尊重农民对土地的各种权益。农村土地流转还表现为将村民承包地征用为集体经济的用地或村镇建设的用地。在这方面，现实中一些地方有较大的随意性，有些地方在土地流转中将更多土地变成承包地、宅基地之外的集体土地以及其他土地资产形式，在实际中，一些地方未能公开这种土地投资收益并惠及农民，而是作为村干部开销的“小金库”；有的甚至与开发商合谋，低价流转土地，为和谐农村建设留下隐患。在土地征用为集体经营用地与公共建设用地后，农民对土地拥有补偿权、剩余索取权。目前，农民在这方面权利束不完整，应当保存农民对土地未来增值价值的求偿权、索取权。今后，在征用土地中给予农民必要的补偿外，并要将承包地、宅基地之外的集体土地以及其他土地资产、资金的收益量化到人，使集体经济组织成员能了解、掌握自己所在集体的家底，将农民对集体资产的收益权、剩余索取权坐实。戴南董北村在实行土地入股分红中，逐年提高分红的数额，体现了对农民土地剩余索取权的尊重，这种价值理念应成为土地征用中普适的价值理念。

四、完善土地流转服务机制，保障农地流转顺利推进

培育市场，保证土地流转的市场化运作。要以现有不少乡镇的农村土地流转服务中心为依托，建立土地流转市场提高土地使用效率。培育市场，不仅要有场所，还要提供服务，要建立农地使用权流转交易信息网络，提供流转供需的数量、质量、区位、价格等信息，要建立场内交易平台保证交易通过场内书面合同协议增强土地流转的稳定性。另外，要完善土地市场土地流转程序。当前，由于农民签约能力的限制，泰州不少农村采取的土地流转程序是：经由土地流转市场，土地出让者以自愿、有偿为原则，将土地流转给村委会，并通过村委会获得合同、协议确定的流转收益；土地集约经营者从村委会获得流转土地，支付流转费。土地流转双方要分别与村委会签订流转委托书和流转合同，按照市场诚信、互利原则流转土地；流转价格由双方协商，定价中双方出价出入较大时，委托第三方按照市场价格定价；特别要建立政府监控机制，防止“利益输送”损害农民利益，防止“土地生财”牺牲农民权益。

发展中介，为土地流转提供完备服务。建立和完善农地流转中介组织，发挥其在农地流转中降低交易成本、减少交易风险、实现规模效益、规范流转管理等功能。要积极培育和发展价格评估机构、法律政策咨询机构、委托代理机构、合同管理机构、土地融资机构、农业保险机构及土地流转仲裁机构等服务性组织，保证农村土地承包经营权流转的健康有序进行。要尽快出台农村土地中介服务组织的行为规范及管理办法，如机构资质认证、人员资格审查、业务收费标准等，以保证流转中介服务组织的规范运作。政府还要为中介组织开展业务提供帮助，如工商部门提供土地交易标准合同文本，提高服务的规范水平；再如通过减少税费为起步中的中介组织提供政策上的帮助。

强化管理，实现土地流转的政策导向。在做好确权工作的同时，要强化土地流转的政策导向。要加强基本农田用途管制，在统筹城乡发展的新阶段，新一轮“圈地”可能由城市向农村蔓延，在农地集约经营中，要设槛进入。目前，兴化市戴南镇在土地流转中根据具体情况为土地流转设两道门槛：一是要求资本主要投向粮食种植业，即“禁止非农化，防止非粮化”。二是要求新投资者不是有钱就行，必须在农业方面懂管理、有经验、会经营，对土地怀有感情。这有助于防止土地流转给农业生产、粮食安全带来的风险，值得借鉴。要控制土地城镇化的速度，在推进城市建设与集中居住中，要保证人的城镇化的速度快于土地城镇化的速度，要以“用地增减挂钩”防止农田、特别是基本农田违法转为建设用地，还要防止一些地方钻“用地增减挂钩”空子，模糊土地产权和利用边界规避土地用途管制，以低劣土地冲抵建设占用的良田。