落实十八大精神 深化国土资源管理改革

王永生

党的十八大报告共有86次提到“改革”这个词，提出了“全面深化改革”的目标要求、“法治方式”的改革方法以及多项改革内容要求，对国土资源管理改革指明了方向。

一、十八大吹响了深化改革的号角

十八大报告在深刻剖析改革面临的形势基础上，提出了改革的目标任务、方法要求以及改革内容。

从改革面临的形势看，十八大报告指出，当前资源环境约束加剧，制约科学发展的体制机制障碍较多，深化改革开放和转变经济发展方式任务艰巨。

从改革的目标任务看，十八大报告第一次将“全面深化改革”和“全面建成小康社会”作为两个并列的目标，赋予了改革更加重要的历史使命。要求坚决破除一切妨碍科学发展的思想观念和体制机制弊端，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟、更加定型。

从改革的方法要求看，十八大报告要求“运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾”，要求改革必须遵循“严格审批、局部试点、封闭运行、风险可控”的技术路线，规范有序地稳妥推进。

从改革的内容看，十八大报告分别从经济体制、政治体制、文化体制、社会体制、生态文明制度五个方面都提出了改革要求。强调，要加快完善社会主义市场经济体制，完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，完善按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度，完善宏观调控体系，更大程度更广范围发挥市场在资源配置中的基础性作用，完善开放型经济体系，推动经济更有效率、更加公平、更可持续发展；加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，从各层次各领域扩大公民有序政治参与，实现国家各项工作法治化；加快完善文化管理体制和文化生产经营机制，基本建立现代文化市场体系，健全国有文化资产管理体制，形成有利于创新创造的文化发展环境；加快形成科学有效的社会管理体制，完善社会保障体系，健全基层公共服务和社会管理网络，建立确保社会既充满活力又和谐有序的体制机制；加快建立生态文明制度，健全国土空间开发、资源节约、生态环境保护的体制机制，推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局。

二、十八大报告对国土资源管理改革提出的新要求

十八大报告对于国土资源管理改革也提出了明确要求，体现在一个“1+1+N”的框架结构中：

第一个“1”是指土地管理制度改革

十八大报告对土地管理制度改革主要表现在征地制度改革、农地确权、农村宅基地管理以及农村建设用地流转四个方面。如征地制度改革，十八大报告就直接指出，要“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例”。

第二“1”是指矿产资源管理制度改革

十八大报告对矿产资源管理制度改革主要表现在地勘单位改革、地质找矿新机制构建、煤炭等矿种审批制度改革、矿产资源税费制度改革、矿产资源综合勘查与开发制度改革、促进铀与页岩气等矿种勘查开发制度改革等。针对如何“全面促进资源节约”建设生态文明，十八大报告要求，加强矿产资源勘查、保护、合理开发。发展循环经济，促进生产、流通、消费过程的减量化、再利用、资源化。

“N”是指国土资源管理综合方面的改革

综合类改革包括行政审批制度改革、宏观调控体系建设、集中与分级分类相结合的管理新格局构建、资源有偿使用制度改革、资源开发生态环境补偿制度改革等。以“深化行政审批制度改革”为例，十八大报告强调，继续简政放权，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。

三、落实十八大精神深入推进国土资源管理改革

落实好十八大精神，实现加快转变经济发展方式、实施创新驱动发展战略、推进经济结构战略性调整、推动城乡发展一体化、全面提高开放型经济水平、全面建成小康社会等任务十分繁重，必须以深化改革为动力，释放出改革的红利。要努力提高改革决策的科学性，增强改革措施的协调性，不失时机地推进重要领域和关键环节的改革，不断在制度建设和体制机制创新方面迈出新步伐。具体到深化国土资源管理改革，应该注重以下几个方面：

1.解放思想，与时俱进，大力推进职能转变

十八大报告在如何深化改革中，突出强调了两点：一是“以更大的政治勇气和智慧”推进改革；二是“不失时机深化改革”要求增强改革的紧迫感。2013年全国国土资源工作会议报告中指出，要更加注重服务监管，更加注重制度设计，更加注重经济、法律、行政和科技手段的综合运用，解决不愿改革、不敢改革、不会改革的问题。

2.统筹谋划，系统考虑，完善改革顶层设计

当前国土资源管理改革面临深化与攻坚，突出点在两个方面：一是跟进国家行政管理体制改革；二是注重划清政府和市场边界。因此，必须完善国土资源管理改革的顶层设计，从系统性、整体性、协同性的“三性”统筹设计改革，保证改革创新有序推进、规范运作。一要加快对《土地管理法》和《矿产资源法》两法的修订进度；二要深化重点领域和关键环节的改革，包括征地制度改革、产权制度改革、审批制度改革、地质找矿新机制落实、矿政管理改革等；三要注重高层协调和推动，注重部门之间、司局和单位之间、部与地方之间的协调配合；四要强化平台抓手，有力、有序、有效持续推动改革创新，狠抓重点工作落实；五要提升改革政策研究的水平，继续围绕改革创新，深化提升政策研究。

3.适应形势，瞄准重点，着力实现制度创新

国土资源综合管理方面，要适应行政管理体制改革要求，进一步改革资源管理方式，从重行政配置、项目审批、微观管理向重市场调节、制度设计、宏观管理转变。既要加强监管和服务，严格资源数量管控，完善资源管理制度和标准，建立健全评价、考核和监管体系，又要重点加强矿产资源综合利用，大力推进矿山环境恢复治理和地质灾害防治，发展资源领域循环经济，发挥资源生态服务功能。

土地制度改革方面，要着力适应新型城镇化要求。一是不断改革创新，妥善做好征地补偿安置等工作，切实维护被征地农民合法权益；二是积极推进土地产权制度改革试点，力促形成产权明晰、权能明确、权益保障、流转通畅、合理分配的农村集体土地产权制度；三是将农村土地流转与增减挂钩相结合，科学制定城乡土地利用总体规划，以增减挂钩为抓手，促进农村小城镇和中心村建设；四是加快推进土地管理制度和农村土地股份制改革两项研究，为“四化”同步发展提供政策支撑；五是完善制度、以建促保、不断探索建立耕地保护新机制；六是进一步深化推进节约集约用地制度建设，持续深入推进国土资源节约集约模范市县创建活动，突出搭建节约集约供地评价考核的抓手和平台，加快构建节约集约用地的管理框架体系；七是围绕农村集体土地流转和宅基地管理集中力量突破难点，以最大的改革共识保障宅基地的取得和退出，推动集体土地有序进入市场。

矿产资源管理制度改革方面，要适应全面建成小康社会与生态文明建设提出的资源保障与生态环境保护要求。首先，适应全面建成小康社会资源保障要求，加快培育地质找矿市场主体，努力推进地勘单位分类改革，完善地质找矿新机制，全面推进找矿突破战略行动。其次，适应生态文明建设要求，建立国土空间开发保护制度，完善最严格的耕地保护制度，深化资源性产品价格和税费改革，建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度等。

4.鼓励探索，试点先行，注重总结各地改革实践经验

要研究制定《国土资源领域改革试点指导意见》《国土资源重点领域改革指导意见》等文件，鼓励各地的改革探索并规范各类改革试点。要按照国土资源管理改革顶层设计要求，遵循总结、扩大、深化、新设“四个一批”的部署，深入推进改革试点，有序推进国土资源重点领域和关键环节的改革创新。同时，注重将近年改革创新成果及时总结提升，通过制定规章和规范性文件予以固化，实现改革创新与依法行政的有效结合。

把国土资源管理改革引向深入是贯彻落实党的十八大精神，实现国土资源管理方式转变的重要抓手。十八大报告强调，解放思想、实事求是、与时俱进、求真务实，是科学发展观最鲜明的精神实质。实践发展永无止境，认识真理永无止境，理论创新永无止境。因此，我们一定要做到三个“勇于”、两个“把握”即勇于实践、勇于变革、勇于创新，把握时代发展的要求，把握国土资源管理的规律。积极探索、深入总结，真正释放出国土资源管理改革的红利，为保障发展、保护资源履行好我们应尽的职责。

（作者单位：北京大学地球与空间科学学院、中国国土资源经济研究院）