我国中小城市城市增长动力机制探究

杨海华

摘要：城市增长是各种社会经济活动在特定城市地域上的空间投影和具体体现。深入对城市增长的动力机制研究，对于摸清城市增长的发展脉络具有十分重要的意义。本文以盐城为案例，对盐城城市增长的动力机制进行了探讨。

关键词：城市增长；空间结构；动力机制

城市是社会生产力发展到一定阶段的产物，城市空间是城市社会经济活动的载体，而城市的增长和演化是城市和区域社会经济发展的空间投影和具体体现。城市增长问题是探究城市化进程的全新视角。自改革开放以来，工业化发展大大推动了我国的城市化进程。从1978年至2011年，我国城市数目从193个增加到659个，增加了4倍，而城市人口由1.7亿人增加到6.9亿人，2012年我国城市化水平已经超过50%。这些数据表明我国的城市增长已经进入了快车道。

但是城市增长不应该被视为单纯的自发行为，其增长过程有利有弊。一方面城市理性增长对城市功能有效发挥和资源要素合理配置产生积极作用，但另一方面城市无序蔓延会对城市土地、生态环境、社会结构等产生不利影响。因此，积极把握城市增长规律，努力探求城市增长轨迹，应该作为城市政府城市管理工作的重要内容。

一、城市增长概述

城市作为交叉性很强的学科，不同学科对城市增长概念的理解角度各有偏重。本文主要从地理空间扩展的角度来认识和理解城市增长。

城市增长是城市化过程的外化表现，其本质是城市聚集-扩散效应传导机制作用下城市空间扩展的结果。简而言之，城市增长即是一个城市从产生到发展不断外拓的演变过程：集聚地-城镇-小城市-中等城市-大城市-特大城市-城市群-城市密集区。王宏伟等认为城市增长是指城市建设用地规模逐步扩展，用地结构逐步变化，地域表现出作为经济发展的载体功能，成为居民生产生活的幽雅环境的过程。

就单一城市而言，城市增长主要体现在该城市规模的外拓和城市内涵的增长等方面。城市规模的外拓侧重城市数目上的增长，主要表现市区面积增加尤其是建成区面积增大、人口数量增加等等，而城市内涵的增长侧重于城市质量的提高，主要体现在城市更新和改造、城市基础设施和公共服务的完善等方面。

城市增长动力因素是多方面的，总体上讲，城市增长的动力机制主要来自于市场内部生成和政府外部推动等两个方面。王开泳认为城市经济的发展是推动城市增长的内生力量和根本动力，而城市规划、技术进步和社会人文类型等是城市空间结构演变的外生力量。张京祥等则认为我国城市空间的扩展和演化是在地方政府企业化主导下进行，城市的增长只不过是地方政府为获取经济利益和政治利益的工具。也有学者以个体城市作为研究案例展开研究，比如吴宏安等指出西安城市增长的驱动力因素主要来自于经济快速增长、固定资产投资增加、城市人口膨胀和交通基础设施的发展等；苏建忠等认为广州城市蔓延的主要动力来自于经济发展、大型项目建设、机动化和道路建设、外围郊区房地产开发和行政区划调整等因素。

二、盐城城市增长的动力机制

通过回顾盐城城市增长的演变过程，我们会发现盐城城市的快速增长主要是在政府力量的推动下进行的。具体来讲，行政区划调整、政府规划等是盐城城市增长动力的重要来源。

1.行政区划调整

行政区划调整是指在一个国家的领土上，在综合考虑地理条件、历史条件、经济联系等状况的基础上，根据政权架构和职责履行的需要，对行政管理区域的划分和调整。它是城市发展的资源要素地域性重新优化配置的必然要求，在表现形式上主要有行政地域名称、范围、行政等级层次及行政中心的重新配置。

行政区划调整是盐城城市增长的最重要的动力来源。为了实现做大、做强、做优、做美区域中心城市目标，盐城进行了一系列大规模的行政区划调整。1996年，撤销盐城市郊区，设立盐都县。一方面将老城区内的盐都县迁往离老城区更远的地区，建设盐都新区。2001年盐都新区实质性启动以来，市政府累计投入20亿元用于基础设施建设，建成区面积达到20平方公里，初步构建了基础设施完善、配套设施到位、工业项目熟地成片的城市格局。另一方面将原郊区的南洋、青墩等5个乡镇和伍佑镇的三墩村及其以北部分划归盐城市城区管辖。城区面积就近蔓延。

2004年，盐城市城区变更为亭湖区，下辖原盐城市城区以及原盐都县的步凤、伍佑、便仓3个镇，同时射阳县盐东、黄尖两镇并入。随后撤销盐都县，设立盐城市盐都区。2006年，盐城城南新区建设启动。按照总体规划要求，未来城南新区将是一个拥有60多万人口的新城区，成为盐城市新的行政、商业、文化、教育中心和新型居住区。

20多年通过频繁的行政区划调整，盐城市将原城市行政管辖区附近的近郊县、乡、镇纳入城市行政区范围，城市行政管辖面积得到大幅度增加，尤其是建成区面积由最初的20平方公里猛增至120平方公里，增加了近6倍。

行政区划调整一方面强化了盐城中心区的集聚能力和规模效益，更好地发挥对郊区腹地的辐射和带动作用，基础设施建设的布局和新的办公场所的空间铺开使得城市快速蔓延。另一方面明确了城市中心区和新区之间的城市功能定位，一定程度上保证了盐城市的城市建设不再围绕着老城区摊大饼似的向外扩张，有利于确立真正意义上的中心区和新区互动的以组团式架构为主的跨越式城市发展方向。

2.城市规划的引导

城市规划是国家与城市政府通过空间引导的方法，对城市的发展方向、规模、形态进行有序的控制和引导。其本质在于明确未来城市发展的总体性的功能定位。通过编制城市总体规划明确一定时段内的城市功能定位对一个城市的空间增长会产生重要政策导向。

1995年《盐城市城市总体规划修编纲要》明确盐城市的城市性质为“江苏沿海中心城市，滩涂、海洋工程开发基地，新四军抗日革命胜利纪念地”，初步提出了盐城东向出海的战略设想，预示着东扩南进将是未来盐城城市增长的方向。

《盐城市城市总体规划（2003-2020）》明确城市增长的方向为：重点向南，适度向西，推进河东，优化城北。主城区划分为城中、城南、城西、城北、河东六大片区，形成“一城六片”的总体布局结构，城市框架进一步拉开。

《江苏沿海地区区域发展规划》将盐城定位为我国东部沿海现代化工商特大城市。在沿海大开发战略的背景下，盐城市城市增长跳出了以往单纯立足于中心城市的局限，而是谋求真正意义上的大市区发展，即盐城都市区、县市区、城镇为主的多元互动的城市发展格局，实现盐城城市的组团式发展。

3.旧城改造与新城建设双轮驱动

盐城建市之初，城区面积20平方公里，建成区面积仅为10.3万平方公里。鉴于改革开放初期城市资源有限，当时我国采取控制城市膨胀的城市发展战略，严格要求地方控制城市增长、鼓励适当发展中小城镇。盐城作为刚建立的地级市，市区规模的扩张受到严格限制，截止到1990年市区面积几乎没有发生变化，整个城市空间增长是相对缓慢的。

在城市规模既定的情况下，此阶段盐城城市建设偏重于城市更新和旧城改造。围绕着建军路和解放路中轴线，盐城市在这一时期大力实施环境绿化建设，对建军中路、大庆路等主要干道进行绿化、美化配套工程，对建军西路实施景观改造，对人民公园等公共娱乐场所进行了设施更新和完善。同时对中心区主要街道解放北路、人民中路等进一步拓宽，并对附近旧房实施改造，适当向高层发展。相继新建通榆、城西等住宅小区，并做好相关教育和商业资源的配套。

随着城市规模限制的放开，盐城城市建设加快，尤其是江苏沿海大开发战略实施以后，盐城城市增长突飞猛进。新城建设和旧城改造并重，全面提升城市增长的质量。一方面，新城建设全面推进，拓展城市空间。加快城南新区片区建设，完成了盐渎公园组团、内港湖组团开发，改善了城市形象。同时着力加快盐都西南片区、亭湖河东新区、城西片区、城北片区和开发区中心区的城市基础设施建设，集中布局行政办公、教育、商贸、生活服务等功能区，通过合力建城和分区建城等方式实现新城的有序开发。另一方面加大旧城改造力度，完善城市功能。启动先锋岛综合开发，打造先锋岛水体景区，开工建设苏宁、同曦国际购物广场和建军路地下商业街，加快建设商业大厦、人民商场重建、扩建，构建建军路核心商业区，增强了城市中心区的商业集聚功能。同时继续实施老旧小区整治和后街巷道改造，对水上新村、东闸新村、小海新村等小区进行成片改造，启动城中村改造项目。

4.交通和道路基础设施建设

一般来讲，交通和道路是城市增长的轴线，城市增长空间走向依托交通和道路基础设施的拓展。

盐城市区先后建成和完善82条城市主次干道，总长度到达90.99千米，总面积达到508万平方米，人均道路8.47平方米，超过了省级文明城市的标准水平，市区道路网络基本形成。另外，2010年5月盐城环形快速公交开始正式投入运营，总长度为115公里，由解放路BRT以及开放大道BRT等为环、B支1以及B支2等五条支线组成，市区“田”字形快速公共交通网络基本成型。市区交通基础设施的不断完善有利于降低中心区与新区之间的通勤成本，促进了中心区与新区的对接，从而迅速拉开了城市空间框架，同时也大大改善了城市整体发展面貌。

盐城通过盐淮高速公路大丰港至盐城段、大丰港铁路支线等重大基础设施的推进建设，努力打造盐城-大丰半小时都市圈，促进了盐城城市的外围增长。

三、小结

盐城城市增长的演变过程是我国中小城市城市化进程的一个缩影。从建市至今，盐城城市空间呈现加速增长的趋势。另外，盐城的城市增长是在政府力量的推动下进行的，其动力来源主要来自于行政区划调整和城市规划等一系列行政制度和政府政策因素。但城市增长归根结底还是要依赖于聚集和扩散的市场机制。因此，盐城城市增长能否具有可持续性取决于地方城市政府在市场和政府两者之间的职能界定。

参考文献

[1]王宏伟，张小雷，等.乌鲁木齐市经济发展与生态环境交互耦合的规律性分析[J].中国科学，2006（36）：140-146.

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[3]张京祥，殷洁，罗小龙.地方政府企业化主导下的城市空间发展与演化研究[J].人文地理， 2006（4）：1.

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[7]何明俊.建立在现代产权制度基础之上的城市规划[J].城市规划，2005（5）：9-13.

[基金项目：盐城师范学院哲学社会科学课题项目“盐城市城市蔓延及调控机理研究”的阶段性成果之一（编号：11YCKW027）]

（作者单位：盐城师范学院社会学院）