浅议行政事业单位内部控制存在的问题及对策

北京市药品检验所 胡炎晴

近年来，行政事业单位财务管理水平和经济活动的合规合法性总体上得到不断提升。但是，部分单位仍存在管理制度设计不完善，实际执行不到位，监督走过场等问题。具体表现为内控意识相对薄弱、预算编制和执行脱节、资产管理无序、责、权、利划分不明确，基建管理混乱等。2010年4月，财政部、证监会等五部委联合发布了《企业内部控制配套指引》（以下简称《指引》），它对企业的会计信息质量，保护企业资产安全、完整，确保有关法律法规和规章制度在一起的贯彻执行起着至关重要的作用，但由于行政事业单位与企业存在明显差异，该《指引》对行政事业单位的适用性不强。为此，如何切实加强和改进行政事业单位的内部控制是当前事业单位面临的重要问题。

一、行政事业单位内部控制存在的问题

随着我国市场经济的不断发展健全，行政事业单位财务管理方面的内部控制也在不断的发展、健全，但仍存在着一些突出的问题，主要表现在以下几个方面：

(一)内控意识相对薄弱,特别是“一把手”的内控意识淡薄

首先，由于事业单位职工对内部控制知识的缺乏，往往认为内部控制主要是财务部门的事，与己无关，造成内部控制意识薄弱；其次，大多数行政事业单位处于传统的管理方式，习惯于行政指挥，一般都是“一把手”说了算。尤其是在资金运作方面，完全根据“一把手”的意愿进行安排，在工作中无章可循或有章不循。再者，有些行政事业单位领导认为内部控制是对自己的控制，有了内部控制就是对自己的缚手缚脚，不能再一个人说了算。所以，不支持或不愿支持单位的内部控制建设。另外，内部控制不能直接创造效益，还要占用人员，增加成本，因此，对内部控制不是十分重视。

(二)预算编制和预算执行相脱节

事业单位实行预算制度，而编制单位预算的主要部门是财务部门。一些单位因缺乏预算监督机制，财务管理者在编制预算时不是结合本单位的实际，而是结合考核目标和领导业绩等因素在上年的基础上按比例编制，从而造成预算编制与单位实际支出相脱节；一些单位，财务管理者未能有效掌握预算编制技术，为了应付差事，糊乱编制预算，从而造成预算编制失去了其应有的效用，单位实际支出与预算严重脱节；一些单位，一些领导对下年度工作方向和意图没有在预算编制时得到很好的反映，一些重要工作没有考虑进去，当开展这些工作时，不是缺项漏项，就是安排经费不足；还有一些单位，应急工作量逐年增大，在编制预算时无法预计。

(三)资产管理无序，责、权、利划分不明确，造成国有资产流失

事业单位实行政府集中采购制度后，固定资产的购置得到了有效控制，杜绝了暗箱操作现象，提高了财政资金的使用效益，但由于事业单位会计核算的基础是收付实现制，单位在购置资产借记事业支出，贷记银行存款或现金，从而造成了购入的资产在账面上没有权责发生制为基础的企业会计制度记载的明确。如果事业单位不设置专门的备查账薄和设置专人管理，就造成大量的账外资产处于无序管理中，各部门人员不是依章，而是按照领导意志去管理资产，造成国有资产流失。

(四)基建投资管理混乱

由于事业单位财务人员对基本建设管理和会计核算方面知识了解较少，工程的进展情况、合同签订的过程，财务人员均不能有效参与，因此，财务所能发挥的作用仅仅是核算功能，财务的监督和控制功能不能得到有效发挥。加之事业单位基建项目不经常发生，财务人员的继续教育也很少涉及对基建知识的培训，一旦有基建项目发生，财务人员无从下手。

二、完善行政事业单位内部控制的对策建议

针对上述财务管理方面内部控制存在的突出问题，为了有效的防止国有资产的流失，杜绝贪污、腐败，可以从以下几方面入手：

(一)强化单位负责人的内控意识，增强内控人员素质

针对行政事业单位内控意识薄弱问题，首先，财政部门应牵头对事业单位负责人内部控制制度建设方面的知识进行培训，提高事业单位负责人对内控制度建设必要性的认识，强化单位负责人的内控意识，取得他们的支持。其次，加强队伍建设，提高内控人员素质，尤其是财务人员的素质。内部控制制度建立后，要靠人来执行，因此，内部控制能否得到执行或有效执行，关键在于人员的素质，尤其是财务人员，在内部控制中承担着重要责任，要敢于监督，使单位的内部控制得到有效执行。

(二)成立预算委员会，有效监督预算的编制和执行

事业单位应成立由单位领导者、各部门主管、关键岗位员工、财务部门员工组成的预算委员会，监督预算的编制和执行。预算的编制应该有效的组织全员参与，先由各部门编制部门预算，报送到财务管理者、单位领导者处审查，审查通过后由财务部门进行汇总编制。编制后经预算委员会审核通过后报送国家财政部门，由财政部门审核通过后执行；在预算执行过程中，预算委员会的相关人员应按照预算制度的规定监督预算的执行情况，定期汇报预算执行过程中出现的偏差30%以上的情况和原因，从而让单位预算的编制与实际相差不大，预算的执行有效执行。

(三)建立有效的资产管理体系，防止国有资产的流失

因单位规模的不同，内部控制的设置亦有不同，但总的方面而言，应该从以下两个方面加强内部控制：

(1)设置专门的资产管理部门和资产保管场所。单位应根据自身的规模设置至少两人以上的资产管理部门，并制定资产管理制度，明确资产管理人员的责任，在关键控制点上保证资产管理人员互相监督。另外，良好的资产保管场所，也是确保资产的安全的重要措施。

(2)建立完善的资产管理系统、培养高素质的资产管理人员。科学的资产管理系统和高素质的资产管理人员，是资产安全、完整的保证。随着计算机技术的发展，科学的资产管理系统已不是人们的幻想，完善的资产管理系统，不仅通过口令的设置，明确资产管理人员的权限，清晰的显示资产的收、发、存状况，而且可以让各技术部门通过系统查询到本部门的资产管理状况，让财务管理者和单位领导者时刻知道本单位的资产状况，从而为单位的资产购置提供科学的决策依据。而高素质的资产管理人员则是上述目标实现的保证。

(四)建立基建内控制度

高素质的基建财务人员是基建内控的基础，严格的资金支出审批制度是基建内控的保证。建立登记记账、出纳、银行印章保管分离的岗位责任制度，是基建内控的基石，在此基础上配置高素质的财务人员，就为基建的财务管理打下了坚实的基础；基建资金的支出应有严格的审批制度，对基建资金应设置不同限额，在不同限额范围内由相应的管理者进行审批，100万元（含100万）以内的支出由主管基建的单位领导签字，超过100万元的支出应该由单位领导班子开会决定，并形成相应的审批文件方可执行，同时国家的财政部门要进行加强监督，防止腐败行为的产生。

(五)建立完善的内部审计监督机制

针对目前行政事业单位未设置独立的审计部门情况，首先，除要设立独立的审计部门外，还要聘用专业的审计人员，定期对单位的各项业务活动进行审计。其次，加强对内部审计人员的培训，不论是有实际经验的老内部审计人员还是刚走上工作岗位的新内部审计人员，都面临着内部审计知识更新的挑战。所以需要不断进行学习培训，才能对财务及会计核算上出现的新问题、新情况有正确的认识，才能提出科学、合理的审计结论。

总之，行政事业单位内部控制的建设任重道远，随着经济的不断发展，也会不断产生新的问题，内部控制亦要不断加强和发展。只要本着经济有效的原则，建立有效的内部控制制度，设立关键的内部控制环节，配置相互牵制的管理人员，形成相应的内部控制证据，就能明确相关人员的责任，实现有效的内部控制。

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