加强乡镇财政管理的思考

江山市双塔街道财政所 钟清华

乡镇财政是我国现行五级财政体系的最基础环节，是乡镇政府的综合性经济管理部门，也是连接国家与农民、城市与农村的重要纽带和桥梁。随着社会主义新农村建设的推进和公共财政职能的不断加强，国家用于乡镇的资金大幅增加，根据财政部《关于切实加强乡镇财政资金监管工作的指导意见》（财预2010）33号）文件精神，乡镇财政要承担起乡镇财政资金、补助资金、项目资金、乡镇本级和村级资金及财务等方面的监督管理职责。

乡镇财政点多面广，是市（县、区）财政的基础。特别是“分税制”以来，财政体制改革逐步完善，极大的提高了乡镇政府当家理财、增收节支的积极性。 然而，随着农村税费改革后，乡镇财政组织税收职能削减，人员分流加快，业务趋向单一，工作重心转向服务为主，这些都已不适应当前乡镇财政建设的要求。如何进一步加强好乡镇财政建设，充分发挥乡镇财政在经济建设和社会各项事业发展中的主力军作用，已成为当前乡镇财政亟需解决的课题。

一、目前乡镇财政的状况、问题及分析

(一)乡镇财政预算编制范围存在缺位、预算执行约束弱化

财政预算编制应体现一个区域内所有财政性资金的运行状况，包括本级财政和上级财政及其他部门在本区域的收益和投入。现实中，乡镇预算仅把上级财政体制补助部分和自有非税收入、政府内部经费纳入编制范围。这样的预算，一方面把税收收入、部门经费、直拨支农惠农资金和专项转移资金排除在外，严重缺乏完整性；另一方面，乡镇在预算年度内付出艰辛努力所完成诸如新农村建设、工业基地建设、人畜饮用水、康庄道路等项目工作却没有在预算中得到如实体现。

乡镇政府在预算执行中往往抛弃了预算管理的严肃性，对预算认识严重不足，在安排支出时极少考虑是否在预算内，而是以领导个人意志或班子集体决策作为支付依据。结果是赤字累累，债台高筑。有的乡镇为了应付上级考核，往往从项目中抽调资金作为非税收入，以保持年终财政略有结余的假像。

(二)乡镇财政管理政策要求与条块格局矛盾突出，信息联通性不够

现在乡镇部门的管理，从行政体制到财政体制，基本上 “自行其是”，乡镇所属部门基本收归上级相关部门直属管理，部门的人、财、物都实行了“垂直管理”。各部门自行下拨的资金，并未通过乡镇财政所，也无任何拨款信息知会乡镇财政人员。

强农惠农等上级补助，如惠农补助性资金实行“一卡通”形式，由市县级财政部门归口科室直拨到农户存折上，项目补助资金部分由财政以拨代支或由主管部门管理下拨至所属部门。由于资金没有通过乡镇财政，相互信息上的不对称，造成了部分资金在监管上的“真空状”。

(三)乡镇财政机构弱化，职责不明，混岗现象严重

税费改革后，财政所征管职能弱化，资金管理职能显得尤为突出，财政所职能以服务、核算、监督为主要任务。我市乡镇财政所与社会救助服务中心、文化站、农统站、计生服务站合并组建社会事业服务中心，是乡镇直属事业单位，仅保留财政所牌子，财政所属事业性质机构、财政人员属事业编制，业务上接受市财政局指导，工资、人事关系在乡镇，由乡镇党委统一领导。由于领导工作安排和乡镇内部的利益导向机制，相当多的财政干部身兼多职，将大量的精力和时间用在了重点工程、项目建设等兼职工作上，真正用在财政本职工作的精力和时间不到三分之一，可以说是在其位难谋其事。

随着经济的增长，乡镇资金规模迅速壮大，全市乡镇运作的财政性资金在20个亿以上，少数乡镇如双塔街道、虎山街道、贺村镇、峡口镇、清湖镇等每年财政资金收支规模已达1个亿以上。而目前我市21个乡镇（街道）财政所，在岗财政所长、财政会计32人，平均每乡镇1.5人，财政岗位只能一人多岗勉强应对。特别是今年总会计和单位会计分设之后，几乎所有的乡镇（街道）总会计和单位会计由一人兼任。更有甚者是，如长台镇、坛石镇、塘源口乡的财政所长兼任总会计和单位会计岗位，大桥镇财政所长兼出纳岗位，双溪口乡财政所的所长、会计、出纳由纪委书记兼任；至于出纳，大多由其他岗位人员兼任，没有经过专业培训，也没有从业资格证等。这种现象已经违反了《会计法》等不相容财务岗位设置的相关规定，存在严重的财务安全隐患。像家电下乡审核等涉农补贴工作只能交给大学生村官或农技员来做。

(四)乡镇财政工作人员素质不高，缺乏培训，工作粗放

我市现有的乡镇财政人员业务水平参差不齐，账务处理可谓是五花八门。个别乡镇账目管理混乱，把几个账户的会计凭证合到一本账上核算，没有做到日清月结，更反映不出各单位各账户的资金结存情况。大多数乡镇因为长期缺员问题，只能对资金进行日常收支和核算，而真正需要乡镇财政做好的预算编制细化、日常管理精细化、专项资金跟踪问效、国有资产管理、政府性债务管理、村级财务监督、涉农补贴审核、政府采购组织等工作只有停留在口头或文件上，无法有效实施，财政业务工作仅能做到粗放和敷衍。

二、针对以上问题的思考和建议

(一)强化乡镇财政预算管理，通过财政监督，民主理财

1、预算共编

根据《预算法》、《预算法实施条例》和国务院《关于加强预算外资金管理的条例》等有关法律法规，乡镇应以量入为出的原则编制本级预算，并按程序报批同级人大。乡镇政府应建立综合财政预算，把乡镇的税收收入、非税收入、上年结余资金等所有收入全部纳入预算管理，按照“预算一个盘子”要求，建立“全口径”的政府预算体系，把教育、卫生等部门的条管理资金也纳入乡镇预算，部门预算按基本支出和项目支出预算编制，细化到“项”级功能科目和“款”级经济科目，有利地防止“形象工程”、“政绩工程”。

建立预算结转结余与预算编制相结合的奖惩机制，促进预算编制更为科学、合理和准确，夯实预算执行基础。

2、强化乡镇预算的约束力

在年度预算执行过程中，应严格按照预算项目实施进度有计划地下拨资金，完善各项财务管理、资产管理、专项资金收支管理、工程项目管理、负债资金收支管理等各项制度。

3、完善各项审计和绩效考核制度

积极探索与预算编制相结合的财政绩效管理，把财政监督作为财政科学精细化管理的有力保障，着力提高财政监督的规范性和严肃性，强化财政内部控制和监督，主动保障财政资金的安全、规范和高效。

市级财政部门也应改变“以拨代支”方式，参照省对市县级的拨款支出方法，对平时拨付乡镇款作“调度款项”，正式支出时才能作为支出，采用这样的控制措施可扭转目前财政部门的管理缺位，也扭转了乡镇资金使用效率不高的局面。

(二)完善信息通达，加强资金监管主体的主控功能

解决乡镇部门和乡镇财政所的协作问题，营造“回归职能、突出重点、加强协作、齐抓共管”的局面。对上级财政性资金的分配部门能主动下达拨款文件和资金管理办法，逐级抄送传达到乡镇财政所，建立健全财政资金活动信息传递机制，使乡镇财政资金监管更加科学、真实和完整

(三)明确乡镇财政所机构职能定位，核定编制，添员增岗。

1、明确乡镇财政所的主要职责

乡镇财政所的职责可以概括为服务、管理和监督三大块。即做好政府的理财参谋，为乡镇党委、政府和机关单位服务；坚持以农为本、以人为先、服务三农的原则，认真贯彻落实上级的支农惠农政策；做好预算管理工作，管好财政支农资金，做好乡镇级和村级财政财务管理；监督财政资金使用，确保财政资金的安全，充分发挥财政资金效益，保证基层政权和组织的正常运转，促进乡村社会经济健康稳定发展。

2、转换干部管理体制

根据浙江省人民政府 《关于进一步加强乡镇财政建设的意见》（浙政发（2011）52号）精神，根据乡镇财政承担的职责和任务，要进一步加强乡镇财政规范化建设，设置独立的乡镇财政行政管理机构。加强财政所人员力量配备，根据经济规模和资金监管要求，核定财政所人员编制，积极探索乡镇财政管理的模式。省政府已出台了指导性意见，希望地方政府能落实到位，尽早核定财政所人员编制，机构单设。

(四)加强乡镇财政队伍建设，规范财务管理和会计核算

在建设社会主义新农村新形势下，乡镇财政发展不仅要求财政职能、理财手段与之相适应，更需要一支稳定、高素质的理财队伍与之适应。一方面是业务培训，提高财会人员素质，努力建设一支“学习型、服务型、落实型、责任型”的队伍。一是建立乡镇财政干部培训的长效机制,制定中长期培训计划，建立专门培训经费，印发针对性培训教材和建立网络教育平台，争取在一定时间内，对所有的乡镇财政干部进行一次系统地业务培训。二是利用乡镇工作时间差，强化短期培训工作，采取分批，分层次，分年龄段等方式有针对性地进行轮训。三是实行重点培训工作。建立起自学与集中学习相结合的考核制度,鼓励干部职工接受学历再教育，奖励专业职称考试通过者。同时，对乡镇工作积极、本职岗位贡献大、有一定培养前途的业务骨干，可以有选择地分期分批输送到大专院校进修，确保乡镇财政干部整体素质的不断提高。

另一方面是政治思想培训，加强职业道德教育，尤其是诚信教育，积级贯彻为民、务实、清廉的要求，加强反腐倡廉建设，践行“为国理财、为民服务”的财政工作宗旨，不断提高干部的道德修养、管理水平和工作效率。