转型期社会管理面临的主要问题及创新路径选择

2013-09-28李宏

中国机构编制 2013年10期

● 李宏

当前，我国的社会转型已经进入了一个重要的阶段，在经济社会快速发展的同时，也面临着社会分化加剧、利益主体多元分化等带来的一系列矛盾冲突和社会问题。这就要求持续推进社会管理体制的创新。由此，如何面对社会转型时期的各种新的变化，加强和推进社会管理方式的创新，是现阶段的一个重要课题。

一、社会转型的主要特征

社会转型，就是由传统社会向现代社会过渡。由于各个国家在经济、政治、文化以及社会等各方面的基础、背景与条件不同，社会转型所经由的路径、遇到的问题以及转型的效果都有很大的差异。我国自20世纪80年代末开始了对社会转型问题的深入而广泛的研究与探讨，对于社会转型的理解和解释，除了看待问题的角度与着重点有所不同外，总的来说都是一致的。比较有代表性的观点可见于郑杭生、陆学艺以及李培林等学者的一系列研究。如郑杭生认为，社会转型是一个有特定含义的社会学术语，意指社会从传统型向现代型的转变，或者说由传统型社会向现代型社会转变的过程。具体的，就是从农业的、乡村的、封闭—半封闭的传统型社会，向工业的、城镇的、开放的现代型社会的转型。社会转型着重强调的是社会结构的转型。在这个意义上，社会转型和社会现代化是重合的，几乎是同义的。①陆学艺与李培林也曾经指出，社会转型中转型的主体是社会结构，转型的标志是中国社会正在从自给自足的产品经济社会向有计划的商品经济社会转型；从农业社会向工业社会转型；从乡村社会向城镇社会转型；从封闭社会向开放社会转型等。②事实上，无论对社会转型有着怎样差异化的理解，中国社会自20世纪80年代以来一直处于转型过程之中。郑杭生甚至将近代以来的中国社会都视作是处于转型过程之中，并从速度、广度、深度以及难度等方面对其在不同时期的表现进行了比较，详见表1。

表1 中国社会转型在不同时期的表现

由于改革开放，中国社会发生了巨大而深刻的变化，社会结构的转型是社会转型的最主要和重要的特征。原先由工人阶级、农民阶级以及知识分子阶层所构成的、比较单一的社会结构逐渐被打破，随之产生了一些新的社会阶层。各阶层之间，由于在社会、经济与生活方式，以及利益认同上的差异日益明晰化，使得以职业为基础的新的社会阶层分化机制逐渐取代了过去的以“政治身份”、“户口身份”和“行政身份”为依据的分化机制。③尤其是20世纪90年代以来，由于在国企改革、失业治理、社会保障以及社会治安等方面实施了许多行之有效的政策，中国的经济转轨与社会转型的步伐不断加快。中国社会结构的转变呈现出几个主要特征：第一，社会结构的中下层在逐步缩小，农业劳动者不断向其他社会阶层流动，同时商业服务业人员和产业工人阶层也在分化之中；第二，社会中间阶层已经开始出现，并且正在不断壮大。社会上的大部分成员处在中等和中上层，只有少数人处于高层和较高层，而处于最低层的人也是少数；第三，掌握或运作经济资源的阶层正在兴起和壮大；第四，现代化社会阶层的基本构成成分已经开始具备；第五，现代化的社会阶层位序已经得到确立；第六，现代社会流动机制已经出现，并正在逐渐取代传统的流动机制。④

中国的社会转型，由于经济体制改革以及工业化和城市化的推动，在社会结构的转变过程中部分群体的利益受到了损害，从而出现了非均衡发展的态势，因此，中国的社会转型又具有着高度复杂性和艰巨性。

二、转型期社会管理面临的主要问题

现阶段我国处于转型时期，社会管理面临的问题主要有：

一是社会管理观念滞后。从我国社会管理体制的变迁与发展过程可以看出，当面对各种社会矛盾和问题以及社会发展的各种需求时，社会管理的格局与体系就必然要发生变化，事实上，相应变化的产生无不是以观念的转变为先决条件的。改革开放以来，虽然社会管理的理念逐步由管控向提供公共服务转变，但是由于处于剧烈转型这一特殊的历史时期，面对各种问题与需求，社会管理的观念转变仍然相对滞后，“服务”和“以人为本”等理念还没有完全融入到政府机构以及社会各界的观念中。从政府社会管理的实践来看，重视经济增长而轻视社会事务与社会发展的思想仍然广泛地存在着。很多地方政府仍然认为经济增长才是第一要务，而社会事务与社会发展在很多方面都是“看不见、摸不着”的，很难有比较客观的评判标准，因此社会管理和公共服务发展相对滞后,不能满足公众的基本需求。

二是社会管理运行机制不健全，社会管理方式落后。社会管理体系的有效运行需要一系列机制的配合。从管理主体的明确到管理过程的规范，以及管理手段与技术的不断提高，都是社会管理运行机制健全的标志。然而，目前我国社会管理的运行机制还不完善。例如，从政府社会管理的职能来看，“多头管理”、“部门分割”、“人员冗余”等现象仍然大量存在；从社会管理的方式与手段来看，对不同群体利益关系的调节往往过于依赖行政手段，且制度化与规范化的水平比较低；从应对新的社会问题和社会事务的方面看，还存在一些明显的缺陷甚至是空白地带。对于社会组织的管理，没有专门的法律来赋予社会组织明确的权利义务，必然导致社会组织的活动开展受到极大的限制，从而也就约束和限制了社会组织在社会管理过程中本来可以发挥的积极作用。

三是社会管理主体单一，社会各方力量参与不足。社会转型时期利益主体的多元化是必然现象，社会管理应该发挥不同利益主体的作用。目前我国的社会管理中，政府仍然居于主导地位，但是，过于重视和强调政府的主导作用，忽视甚至是压制非政府主体的发展，导致社会性力量参与不足，成为了转型期社会管理迫切需要解决的难题。因为，相关的理论研究与实践活动都已经表明：现代社会中，尤其是处于转型过程中的现代社会，社会问题层出不穷，社会事务种类繁多，群体差异明显，需求也是千差万别，这必然需要有多元化的管理主体。单纯依赖政府处理所有社会管理事务，不可能实现社会管理目标，甚至可能会加剧社会矛盾而出现相反的效果。在后面这一点上，2008年汶川地震的救援赈灾活动是一个典型的正面例子，社会力量的参与不但推动了地震救援活动的顺利展开，而且也增强了社会的凝聚力。

四是社会管理载体不明确，相关法律法规不健全。社会管理活动的开展以及功能的发挥，往往并不能够通过直接作用于社会管理的对象来实现，而是通过一个或者多个承担中介作用的载体才能够实现。简言之，社会管理活动必须以特定的社会组织为载体，才能实现对公民和社会事务的有效管理。改革开放以来，当户籍制度开始松动，城乡、地区、行业等多个层面上的“二元”分割局面逐步被打破，社会的流动性大大增加，出现了多元化的社会结构。在这种情形之下，需要逐步明确更多的社会管理载体，以承载应有的社会管理功能。在诸多社会组织形式中，我们认为社区是社会事务管理的最基本单元。尽管我国的社区建设已经取得了很大的进展，但它仍然没有发挥出应有的作用。认同感和归属感的缺乏、外来人口的“游离状态”，以及社区组织的行政化倾向等，都是目前社区作为社会管理重要载体的重大缺陷和不足。

三、转型期社会管理创新的路径选择

我国仍然处于并将长期处于社会主义的初级阶段，社会转型必然是一个长期过程，这就是现阶段的基本国情。同时，我国的经济社会发展水平还远未达到很高的程度，解决社会矛盾与社会问题的物质基础还比较薄弱，发展过程中的不平衡、不协调和不可持续问题依然比较突出。要提高社会管理的科学化水平，不断创新是唯一的选择。

（一）不断创新管理理念。任何制度体系的背后都隐含着某种价值体系。不同的时代有着不同的社会背景，从而社会管理的理念也就必然不同。处于转型期的社会，其文化和价值观也在随着社会结构的变迁而变迁，要对社会进行科学化的管理，必然要不断创新管理理念。一是坚持“以人为本”的理念。各个领域要采用不同的方法和途径，具体的评价标准也可能不同。但最根本的思想内涵应是一切以人民群众的根本利益为本；二是强化服务理念。当前的社会转型期所面临的是在工业化、城市化、信息化、市场化以及全球化的推动之下，以工业化社会、城镇化社会、法理社会、能动社会、原子化社会、多样化社会、丰裕社会、公民社会、信息社会和风险社会为特征的新的发展阶段。⑤转型期的特殊性使得传统的管制理念，已经完全不适应新的时代和社会发展的要求，必须根据社会结构的变化以及解决新的社会矛盾与冲突的要求，树立和强化服务理念；三是建立并完善预防的理念。正如减少火灾的损失，既在于提高救火的技能，但更在于提升“防患于未然”的能力一样，防止社会矛盾与风险的持续累积和扩张，最重要的就是强化“重在预防”的理念。

（二）加快政府职能的转变。社会管理职能已经开始从政治与经济职能之中逐步分化出来，但到目前为止，作为政府的主要职能之一，党委、政府、社会、公众等“四位一体”的社会管理主体格局还远没有达到比较完善的地步。为此，首先，要进一步优化社会管理机构设置，明确职能分工。政府对一切社会事务都大包大揽，必然导致政府机构承担的任务过于繁重，管理效果差，但是如果因为权力与责任范围不清晰导致管理上出现真空地带，又会导致一些社会事业发展的滞后，影响政府的权威与公信力。其次，要强化社会管理责任，建设服务型政府。虽然不同时期政府社会管理的内容不同，其相应的职责依然必须由政府部门承担，并且在社会转型的特殊历史时期，鉴于社会矛盾与冲突的凸显，政府的社会管理责任尤其要得到强化。政府职能的转变，转移出去的只能是具体的服务项目，而不是社会管理和公共服务的责任。再次，要健全社会管理机制，提高效率。当前要以政府的职能转变为契机，建立健全社会管理机制，不断提升社会管理的效率。从整个社会管理事业的大局来看，除利益协调机制外，还应建立社会保障机制、公众参与机制、社会组织管理机制以及应急管理机制等。

（三）完善多元化管理模式。转型期的社会管理应由政府来主导，也就是“党委领导、政府负责”，但同时还需要社会组织以及公民个人的协同和参与，从而形成一种多元化的管理模式。一是培育非政府主体。市场机制的引入带来了个人利益意识和自主性的觉醒，反过来这种利益意识和自主性的觉醒也推动了市场经济的发展。在这一过程中，各类社会组织的发展壮大有利于社会成员维护各自利益，并与整个社会经济发展的要求相适应。二是加强基层组织建设。城乡社区是社会的最基本单元，是社会管理的基本环节。多元化的管理模式的形成，政府在加强城乡基层组织建设与发展方面，无疑也就体现出了政府的主导性功能与作用。三是鼓励公众参与，激发社会活力与创造力。在我国，社会公众从来都不缺乏参与社会公共事务管理的热情和能力。然而有研究表明，改革开放以来工人、农民等基础阶层中全国人大代表的比重呈现出了下降的趋势，表明目前我国公众参与严重不足的现状依旧在延续。⑥

（四）健全社会管理的方式。社会管理方式直接关系着管理理念的实现、政府职能的转变以及多中心治理模式的形成。我们认为，当前社会管理方式创新的要点在于市场化、信息化和法治化手段的科学运用。这就要求：一是积极探索市场化手段的开发与利用。现阶段的社会管理创新是在转型期开展的，市场经济已经成为大背景，同样它也是社会管理及其创新的大背景。目前的主要问题在于，减少不必要的行政干预对市场机制配置作用的影响和制约，诸如就业、教育等一些领域存在的扭曲现象，并非是市场机制导致的，而是市场机制没有充分发挥作用导致的。当然，也要注意“泛市场化”的倾向，科学合理地运用市场化的手段与方式。二是大力推进社会管理信息化建设进程。我国已经步入了后工业化时代，知识和信息将发挥主要甚至是决定性的作用。当可以完全供个人自由支配的时间和空间通过网络等手段得以实现的时候，社会管理的要素就出现了爆发性的扩张与膨胀，虚拟社会的出现并在经济、政治与社会生活中扮演着越来越重要的角色就是最好的例证。三是不断提高社会管理的法治化水平。“社会管理创新是在法律规范的范围内创新，不是看着绿灯你就跑，看到黄灯赶紧跑，看着红灯绕着跑。”⑦这可以算是对提高社会管理法治化水平的一个生动而形象的比喻。为此，应持续深入地开展社会主义法治理念的教育与宣传，严厉查处社会管理过程中主体的违法行为。同时，加快立法进程，积极引导公众理性地表达利益诉求，依靠法律规范来维护自身的合法利益与权益。