越南革新开放以来城市化进程中的问题及其解决措施评析

韦 红

(华中师范大学政治学研究院 武汉430079)

越南革新开放后，逐渐改变此前遏制城市化的倾向，开始重视城市发展在国民经济中的作用，越南的城市化水平得以提高。在越南，拥有超过4 000名定居者和非农部门就业大于65%的地区即被定义为城市。1990年，越南的城市人口比例只有20.3%，到2010年则上升为28.8%［1］。越南的城市化水平与东南亚其他国家相比仍处于较低水平，其在城市化进程中出现的问题不容小视，为此越南政府采取了各种措施来应对，其间的经验教训值得总结。

目前国内学界对越南城市化问题的研究极少，只有两篇论文涉及这一主题①参见陈宁:《越南的城市化进程》，《南洋问题研究》1998年第3期;赖德胜:《越南城市人口变动述评》，《东南亚纵横》1991年第3期。。其中陈宁的《越南的城市化进程》主要是从移民的视角来论述越南城市化进程，并对其城市化前景过于乐观，未能洞察其中存在的问题;赖德胜的《越南城市人口变动述评》则主要对20世纪90年代以前越南城市人口的变动进行述评，但未探讨这种城市人口变动所带来的问题和影响。国外学者的相关研究亦不多见，有限的研究主要是从可持续发展的视角对某一地区城市问题进行微观研究①参见 David Drakis-Smith，Chris Dixon，“Sustainable Urbanization in Vietnam”，Geoforum，Vol.28．No.1，1997;Li Tana，Peasants on the move:rural-urban migration in the Hanoi region，Singapore:Institute of Southeast Asia Studies，1996;Hoang Xuan Thanh，Dinh Thi Thu Phuong，Thu Huong，“Urbanization and rural development in Vietnam's Mekong Delta:Livelihood transformations in three fruit-growing settlements”，May 2008，http://pubs.iied.org/pdfs/10555IIED.pdf?，等等。，而对于越南政府为解决这些问题所采取的措施较少关注。本文将从宏观上分析越南城市化进程中的问题，并对越南政府为解决这些问题所采取的措施进行客观评价。

一 越南城市化进程中的问题

1.城市发展不均衡，两极格局明显

越南城市有六个等级，分别处于中央政府或省或区管辖之下②根据2001年越南颁布的第72号法令，越南城市分为六等，即特等城市、一等城市、二等城市、三等城市、四等和五等城镇。特等城市有河内、胡志明市;一等城市有岘港、海防、芹苴市等;二等城市有下龙、头顿市等;三等城市有会安等。特等城市和一等城市是省级市，二、三等城市主要是一些省的中心城市，四等、五等城镇大多数是乡村地区的中心。。特等城市和一等城市均衡地分布在南北两地，二三等城市较多地分布在南方，而大小城镇主要分布在北方和中部地区。虽然总体来看，越南的城市布局相对均衡，但是由于国土呈长条S状分布，且政府对南北两极城市发展的重视，越南形成了北以河内、南以胡志明市为城市中心的两极结构。根据1989年的人口普查，有1，274万人即全国人口的19.8%属于城市人口，其中8.5%(108万人)定居在河内，24.9%(317万)定居在胡志明市。除了这两大城市外，只有三个城市的人口超过30万人，即岘港 (Da Nang)、边和 (Bien Hoa)和海防 (Hal Phong)，而后两个城市分别与胡志明市和河内市紧密联系［2］。2009年的人口普查数据仍然显示胡志明市和河内市人口规模居全国城市前两位，胡志明市人口是712万多人，河内市人口近645万人［3］。

越南的城市人口严重集中在南北两大中心，而南方的城市化要高于北方。在南部，胡志明市是最大的城市，人口也最多，占越南总人口的10%和越南工业区人口的一半，吸引了85%的外国投资项目［4］。2000年，胡志明市及其周边地区吸收外资占全国总额的57%。外商偏好该地区的原因是该地区产业基础及工商业基础较完善，交通便利，经营者观念灵活，靠近主要市场而且市场化程度较高，国际化程度及劳动力素质较高等。外商的这种选择偏好一定程度上影响了越南的城市化特征。一方面，原本产业基础良好的地区吸引了更多的外来资金和外来务工人员，促进了本地区的城市化发展;另一方面，正由于大部分的开发和投资仍然只集中于旧的重点经济区，造成了全国城市化发展不平衡。在北部，河内覆盖面积有7，800平方公里，其中带有30－50公里的辐射带和抵达海防的经济区走廊。自1986年以来，越南人均GDP从少于100美元上升至2，490美元，而河内和胡志明市的人均GDP则远远超过其他城市，全国超过50%的工业产值产自这两大城市［5］。由于城乡间社会经济发展水平的巨大差异，乡村移民主要都流入这两个最大城市，其中胡志明市是主要移民地。不同的收入和较多工作机会是移民的主要动因，根据胡志明市警察局统计，2002年有125万合法移民到胡志明市，其中86万人处于劳动力年龄［6］。从1989到2009年间，河内和胡志明市人口增加了1.5倍，占全国城市人口的1/3［7］。这种移民运动一方面对促进城市经济和社会文化生活方面有着积极作用，但另一方面也对城市的教育、基础设施的建设、工作机会和环境产生巨大的压力。

2.城市环境和基础设施不堪重负

大量移民进入城市导致越南城市人口突然间大量增长，城市基础设施不堪重负，交通拥挤、环境污染和住房短缺等问题日益严重，新建的学校、市场、医院、公园远远不能满足需要。据统计，每天有300，000立方米的工业污水流入胡志明市的运河。在海防，每天有270立方米的固体废物放置在一个简单的垃圾场上，没有经过处理，也没有任何现场防护。越南每天产生9000立方米的垃圾，但只有5%被收集起来。空气污染也在恶化。在胡志明市和海防，二氧化硫和粉尘的污染程度分别是通常认为可接受标准的5倍和7倍［8］。在大部分城市中心和主要干道上，交通拥堵正成为人们关注的问题。在河内，私家车增长迅速，这与其高密度人口和有限的公路网极不相称。2009年，如果除掉水域及未开发的土地，河内的人口密度是188人/公顷。在许多街区，道路面积不超过总建筑面积的20%，人均拥有道路面积11平米［9］。在如此状况下，汽车数量的快速增长对城市交通构成极大的挑战。其他卫生设施也不能满足城市人口的需要。2009年人口普查数据显示，有0.5% －6%的城市家庭用不上清洁水，有0.3% －5.1%的城市家庭没有自己的卫生间［10］。

城市住房问题亦日益严重，几乎2/3的越南城市地区包括贫民窟和破旧的房子都需要修理或改善。在河内，几乎1/3的人口居住在人均不足3平方米的房子里 (300，000人的人均住房不足两平方米);在胡志明市48，000个贫民窟中，60%的房屋被归类为半永久性的，并且5%的人口无家可归。河内1954年的人均居住面积为6平方米，到1993年下降了1/3;在胡志明市，这一数字降至5平方米，降幅为20%。国家每年对新住房建设的贡献率也在下降，仅仅从1991年到1995年，它的份额就已经从25%下降到16%［11］。尽管市场体制已经显著地改善了住房面积，但房价也在迅速上升。1990年至1993年间，河内和胡志明市市中心的商业或零售的房地产价格增长了500%。两个城市的周边地区布满了投机性房地产［12］。2001年，越南城市地区的贫民窟人口达到920万，是城市人口的47%［13］。房地产因素导致越南的基尼系数不断上升，2008年高达0.43。“贫富差距的最大原因在于资产部分而非每年的收入。当工人、租房者和最近到城市的移民继续看到他们的工资和收入被通胀侵蚀时，长期居住在城市的居民则已经从‘房地产赌场’中获取暴利。” “如果你碰巧在河内或胡志明市拥有一间房屋或土地，那你就是赢家。没有资产的城市居民，特别是来自乡村的移民工人，就是输家。他们的租金和生活成本暴涨，生活水平急剧下降。”［14］越南的城市管理和公共服务已严重落后于城市化步伐。

3.城市贫困和贫富差距拉大问题日益突出

虽然城市经济发展能带来居民收入的提高，如在20世纪90年代，河内地区的人均收入比全国平均水平高20%，胡志明市则高27%，但是并非所有人都能分享城市经济发展的成果，城市贫困和贫富差距拉大问题日益突出。在20世纪70年代后期，越南穷人与富人收入差距达到3－4倍;在80年代，差距增长到了6－8倍;1993年，这种差距在农村地区达到20倍，城市地区则高达40倍［15］。城市的平均收入尽管在90年代有所增长，但这主要是由于收入最高的那1/5的人口大量增加，通常他们都与外国企业有联系。在收入等级的另一端则是那些已经处于贫困之中或越来越趋向于贫困并且规模在扩大的家庭群体，因为他们必须在国家援助和补贴正在缩小的情况下，满足基本需要。在主要城市，每天都能看到大规模临时性劳动力市场，人们清晨在指定地点集合，希望能被聘为临时工。总之，越南城市中贫富群体之间的收入差距在不断扩大。据越南国家统计总局2004年对海防市的调查，收入最低的20%的家庭月平均收入水平为12.7万越盾/人，这种收入相当于收入最高的20%的家庭人均月收入的1/4。胡志明市的调查结果表明，最富者的平均收入 (即20%的最高收入群体)是人均每月95.6万越盾，即相当于最穷的20%的群体(平均每人每月收入15.6万越盾)的人均月收入的 6.6 倍［16］。

越南城乡贫富差距问题亦十分突出。2008年，越南农村和城市的贫困率分别是18.7%和3.3%，农村地区贡献了93.4%的贫困人口，贫困人口中的90%是农业人口。85%最富裕的群体是城市人口，而同时最贫困群体的一半来自农村人口［17］。最近的一次调查显示，越南的贫富差距进一步拉大。2010年越南人均月收入达到138.7万越盾(67.5美元)，最富的群体人均月收入达到340万越盾 (165美元)，而最穷的只有36.9万越盾 (18美元)。贫富差距由2008年的8.9倍上升到2010年的 9.2 倍［18］。

4.农村耕地流失现象严重，无地农民成为贫困主体

由于政策制度不健全、官员腐败等原因，越南在城市化进程中，耕地流失现象严重。据统计，城市中心人口每年增加115万，同时几乎有100平方公里的农用地转为城市用途。土地的非农化在大城市郊区、公路旁和省级镇里非常明显。根据自然资源和环境部的报告，自20世纪90年代以来，越南13个省中有192个主要工业区和工业群，这导致292.14平方公里的土地转为城市用途，而这些土地的84%先前是用于农业生产的。据估计，到2030年，越南城市人口每年绝对增长将达到170万，同时，每年将有170－200平方公里的土地转为城市用途［19］。大量肥沃的土地被高尔夫球场和房地产等项目挤占。在越南64个省市中，有49个省市在过去5年间耕地面积减少80%，这些耕地大部分被高尔夫球场和房地产项目所侵占。目前，越南有141个高尔夫球场，分布在39个省市，占用耕地4.93万公顷，其中1，626公顷是肥沃土地。调查显示，2003—2008年间，耕地流失共影响了约250万越南农民的生活［20］。作为世界稻米第二大出口国，越南的稻田正被城市化所吞噬。2010年10月，越南农业部发布报告称，当年可能有5%的稻田被填平。目前越南共有400万公顷稻田，农业部希望在2020年将水稻田保持在380万公顷［21］。

据研究，“每当一公顷耕地转化为非农用地时，平均就有10个农业工人失去工作。在2001—2005年，越南耕地的流失导致250万人 (其中包括628，000个家庭和950，000个农业工人)生活受到影响。在失去土地的家庭中，只有13%的家庭获得较高收入，而53%的家庭处于较低收入之列。”［22］大城市周边的土地开发价值较高，但转让相关土地的农民通常只能获得相当于土地农业产出价值的补偿。因此，越来越多未获得足够补偿的农民开始以抗议或静坐等方式来维护自己的权益。征地拆迁所造成的社会矛盾成为近几年困扰越南政府的一大难题。据统计，目前越南全国举报上访总量的60%都与土地问题有关，甚至在敌对势力挑唆下不时出现大规模的聚众请愿事件，影响了国内政治社会的稳定［23］。另外，为了满足城市消费需求，大批农田被集中起来种植经济作物，如高档水果等，一些农民由此失去土地。如2002年，湄公河三角洲有29%的农村人口没有土地，而1993年只有17%的农村人口无地。无地农民成为农村贫困人口的主体［24］。

5.城市化吸收农村劳动力能力低，农村剩余劳动力转移就业问题突出

在农村耕地流失现象严重的情况下，越南农村剩余劳动力转移就业问题十分严峻。目前越南农村人口仍占全国人口的76%，其中一半在20岁以下。由于人多地少，新增的农村青年人口获得土地越来困难［25］。1993年的越南《土地法》赋予农民土地交换权、转让权、出租权、继承权、抵押权等五种权利，2003年《土地法》将土地使用期限最长延至70年，这些规定虽然提高了农民的生产积极性，但同时也引发获取土地紧张问题。再加上城市化对农地的占用，农村无地人群在不断扩大。

城市化本可以为农村剩余劳动力转移就业发挥作用，然而越南城市化在此方面的作用却十分有限。在过去几十年城市化快速发展中，农业部门对越南GDP的贡献率从1983年的50%下降到2009年的17%，然而1981—1999年间在农业部门就业的人口仍高达70%。尽管2000—2009年间农业部门就业份额下降到54%，但仍然远远高于其邻国，与农业对GDP的贡献不相称［26］。这说明城市化进程并没有有效地吸收农业部门剩余的劳动力。之所以如此，原因在于国有企业和外资企业是越南城市工业的主力，而它们大多是资本密集型企业，就业创造能力较弱。1990—2009年，越南工业部门对GDP的贡献从25%上升到42%，而同期工业部门的就业比例上升却相对较慢，从11%上升到20%。外资企业更是如此。到2009年，外资已占越南总投资的25.5%，但在外资企业就业的劳动力只占到总就业的3.5%［27］。因此，城市的失业率要高于农村的失业率。2009年的人口普查显示，在城市地区，15岁及以上的人群失业率达到4.6%，而乡村地区是 2.3%［28］。

即使农村剩余劳动力有幸在城市中找到工作，但是由于自身素质及国际经济大环境的影响，农民在城市就业难以得到保障。如在2008年全球金融危机中，越南农村剩余劳动力遭遇了前所未有的困境。越南农业和农村发展战略政策研究院2009年在一份《经济衰退给农村劳动力就业和生活带来的影响》的调查报告中说，最大的问题是多数农村打工者难以在城市站稳脚跟。2009年，越南国内各工业区约30%的务工人员被迫返乡［29］。由于农村打工者难以在城市中立足，因此他们对城市的认同很薄弱。根据学者对在越南河内的农村移民研究发现，这些移民在城市里仍保持着乡村认同，“居住在家乡和居住在河内”二者区别变得模糊，乡村的价值理念和精神被无形地带到了城市之中，以致学者认为，到首都的这些乡村移民流并不意味着城市化，而是意味着城市乡村化［30］。

二 越南的应对措施

面对城市化进程中出现的各种问题，越南政府最终认识到越南仍是一个地区差异很大且社会经济发展不平衡的农业国。为此，越南采取了一系列措施来解决城市化进程中出现的问题，以实现城乡可持续发展。

1.重新进行目标定位，大力推进农村工业化和城镇化

为避免不切实际的快速工业化和过度集中城市化所带来的各种问题，2001年越共“九大”明确提出要把实现农业农村的工业化和现代化放在国家实现工业化和现代化的首要位置。在此目标定位下，越南采取了一系列措施大力推进农村经济现代化。

第一，调整农村产业结构，鼓励农民离农不离乡。为了让农民更多地留在故乡，越南积极调整农村产业结构，主要措施就是把推动农村小城镇建设与农村小工业区、高科技农业区建设结合起来，在小城镇和工业区周边就近规划和建设大型农业原材料生产基地的配套服务基地，推动农产品市场化、规模化和商品化。在政府的引导下，越南农村的产业结构发生了积极变化，从事工业、建筑业、服务业的户数比例上升。2001年，从事工业、建筑业的比例占5.8%(1994年为1.6%)，从事服务业的占11.2%(1994年为6.4%)。2001年，各种工业、建筑业、服务业单位比1994年增长9%。从事农业、林业、水产业的户数结构也发生了变化，从事水产业、林业的户数增多，从事农业的户数下降。1994年从事水产业的户数占农、林、水产户数的2.3%，占农村总户数的1.9%，到2001年上述比例分别为3.5%和2.8%［31］。尽管农村产业结构调整效果明显，但是农村各地区之间的产业结构调整仍存在不平衡问题。实际上只有1/4的地区从事工业的单位比例达到5%以上 (东南部和红河平原)，仍有1/2地区从事工业的单位比例在3%以下。农村各地区之间的产业结构调整存在很大差别。2001年东南地区从事工业和服务业的户数比例为32.8%(1994年为18.2%)，西北各省从事非农业生产的户数比例只占5.3% (1994年为2.8%)［32］。为了进一步推进农村工业化，解决地区发展不平衡问题，2005年9月越南农业与农村发展部农林产品加工局颁发关于发展“一村一业”公文指令，大力开展离农不离乡的“一村一业”运动。按照要求，每个村至少要发展一个特色产业。发展势头良好的村特色产业，将获得中央财政扶持。这一运动促进了农村规模化特色产业的发展，拓宽了农民收入渠道，使得农民能够离农不离乡。然而越南农村经济现代化仍面临着一些问题，“工业和服务业的发展战略还未展现出与农业工业化、现代化的关系，这就是为什么未能给农户带来收入、未能利用农村农产品市场优势的原因;没有适当的政策和监管系统来促进农村地区人力资源，教育和培训程度依然很低，劳动力未能满足农业工业化和现代化需要;对乡村地区发展的投入不高，贫困率虽然降低很快但依然很高，城市和乡村、平原和山区的差距继续拉大。”［33］

第二，鼓励庄园经济模式，解决农村剩余劳动力再就业问题。为了能够真正突破小农经济的框架，促进农业向产业化、现代化方向发展，2000年越南政府专门做出规定:凡有经济实力和经营能力的个人，可以跨地区、跨行业，到农村承包和租用土地，从事“庄园经济”。庄园主租用无论属于国家的还是农户个人的土地，租期最长可达50年，并享有不同的优惠待遇。越南对庄园经济的规模进行了具体的规定:各庄园的土地面积要大于单个农户土地面积，大部分地区一般必须在3－5公顷以上;养牛的庄园，其存栏头数必须在50头以上，猪必须在100头以上，家禽必须在2，000只以上;林业庄园林地必须达到10公顷以上;水产养殖庄园，水上面积必须在两公顷以上。庄园主必须具有相关知识和经验，并要使用新的农业生产技术直接指导和参加庄园生产［34］。在政府的鼓励下，庄园经济在越南农村遍地开花。到2005年底，越南全国约有13万个庄园，主要经营农业、畜牧业、林业、经济作物、水产养殖等。庄园经济的普遍推广吸收了大量的农村剩余劳动力。据越南农业和农村发展部的统计，全国庄园雇用了60万农村劳动力。这些被雇用的劳动者，大部分是自由移民者、失业者、家庭困难者及穷人［35］。庄园经济虽然在加速农村工业化和市场化、解决农村剩余劳动力就业方面做出了贡献，但在实施过程中也产生了其他一些问题，如庄园主大量积聚土地，使得一部分农民失去了赖以生存的土地，造成一部分人富裕起来而另一部分人却陷入贫困化境地，阶级分化和贫富差距拉大。还有一些庄园主毁林开荒，破坏了农业生态环境。

2.制定合理的城市发展战略，努力解决城市化两极格局的弊端

为了更好地规划和管理城市发展系统，1998年越南勾勒出至2020年的城市发展战略框架。越南将全国城市系统分成10个地区 (见表1)，每个地区根据其自然环境和社会经济条件的特点制定特别的发展政策。其导向是:发展大中小不同层次的城市，要在地区之间和城市化与新农村发展结合进程中创造一种平衡发展;根据国家、地区和当地层次的城市系统，界定城市的法定功能，设置相关的经济、人口、社会发展和环境保护目标。

表1 越南城市系统中地区和地区中心分布表

越南这一城市发展战略框架的制定，很大程度上是为了避免人口过分集中在南北两个特大城市所带来的弊端，实现经济发展和社会发展的同步。为此，越南进一步提出重视发展山区城市，大力发展沿海城市，逐步形成以大城市为中心、辐射带动中小城市群快速发展的合理格局。特别是在沿海地区，越南强调要“加快城市化，形成强大的海洋经济中心，发展多种形式的服务业，特别是高附加值的服务业，如进出口、旅游、渔业、石油天然气、运输等产业。”［36］在河内周边，则设立系列卫星城市，一方面可以防止人口过分集中在河内市，另一方面则可形成有竞争力的核心城市群。在《2010年—2020年越南北部重点经济区社会经济发展规划》中，河内“结合北升龙、南升龙、菩提 (嘉林)、安园、灵潭等地以形成卫星城区和新城市区;同时结合和乐、春梅、河东、山西、兴安、浦诺 (Pho Noi)、迷灵 (Me Linh)、永安、北宁、府李 (Phu ly)等各相邻城市，以便形成核心城市群。”［37］

尽管越南努力发展不同层次的城市，推动地区间的均衡发展，但是由于河内和胡志明市长期形成的独特地位，越南仍对这两大城市寄予重望，明确表示要继续发挥河内和胡志明市作为南北地区经济、文化、科技中心的作用，集中发展人力资源、普及信息、传播知识、开发技术、促进经济结构调整，形成生产规模，在生产中心与外围市场的结合中产生良好效应。《2010年—2020年越南北部重点经济区社会经济发展规划》明确规定:“将河内发展为无愧于祖国的心脏、政治中心，文化、科学教育、经济和国际服务的中心;继续落实好政治局2000年12月15日第15/NQ－TW号决定和国会常务委员会2000年12月28日 (第29/2000/PLUBTVQH10号)的河内首都法令，以使河内达到现代化水平;集中对市区进行深度投资。”［38］《2010—2020越南南部重点经济区社会经济发展规划》则强调: “将胡志明市建成全国的通信、运输、财政、金融、旅游等高质量服务中心，并达到国际水平;贸易要达到国际水准，并成为整个南部发展的动力。”［39］由此看来，越南城市化的两极格局在短期内很难改变。

3.设立城市发展的社会民生指标，提高城市居民的生活质量

根据城市发展战略框架，越南对城市发展不仅仅提出经济指标，还提出一系列社会民生要求，以解决城市化进程中环境污染、贫富差距、失业等问题。如河内市就从经济、社会、城市与环境三大方面提出2011年经济社会发展的14项指标，其中包括新增就业岗位13.7万个;贫困家庭比2010年减少1.8%;洁净水增加10万立方米/天;100%城镇人口用上洁净水，84%农村人口用上符合卫生标准的水;各郡、县级市生活垃圾回收处理率达98%，各县达75%。胡志明市也在社会、环境和都市建设方面设立了16个指标，提出要为26.5万人创造就业机会，其中12万个为新就业机会，劳动力接受职业培训的比例达61%，按新的收入标准将贫困率下降至5.4% (1200万越南盾/人·年)［40］。为了改善城市低收入人群的居住条件，2010年河内市建成了首批低收入者住房，具有河内市常住户口或长期暂住户口且收入低于河内人均收入水平者均可申请。针对环境污染问题，河内提出在2015年前将污染企业全部搬出市区，投入大量资金治理辖区湖泊，免费为每个县兴建1－2个废旧品处理点，对兴建废旧品处理点的乡村提供2亿越南盾的补贴，为购买废旧品收集和回收运输工具提供全额补贴。2013年5月，越南批准了《至2030年瑞江—德江流域居民区和工业区排水和污水处理系统规划》。按规划，越南将在瑞江—德江流域的工业区建设24家生活污水处理厂。其中，河内市12家，和平省1家，河南省2家，宁平省4家，南定省4家。预计至2020年将投资90万亿盾(折合约43亿美元)，至2030年将达108万亿盾(折合约 52 亿美元)［41］。

4.完善土地管理机制，保障城市化进程中的农民利益

针对城市化进程中出现的农地流失、农民利益受损的问题，越南也采取了一系列措施保护农民利益。

首先，对城市和工业用地进行合理规划和限制。在越南的城市发展战略中，特别提到城市建设要最小程度地使用农业用地，特别是种植水稻的土地，最大化地利用城市中空置或没得到充分利用的土地，鼓励使用丘陵。《2010年—2020年越南北部重点经济区社会经济发展规划》明确规定:“将工业逐渐向18号和21号公路沿线走廊的坡地和荒地转移，减少占用耕地，以将其留作农业生产，避免将太多的工业集中到平原地区的城市和居民区。”［42］越南 《2011—2020 年经济社会发展战略》中也特别强调:“把继续革新、建设组织模式和发展与市场机制相适应的经济合作模式，特别是把稻田转变成其他目的的土地与保护稻农及地方利益同时进行。”［43］

其次，通过法律规范土地征用赔偿问题。越南早在1994年就出台了第90号法令，设计了征地赔偿的价格参考指标;1998年河内市出台了第22号条例，在政府机关设立拆迁委员会以协助主要市政建设项目的实施;2003年的新《土地法》，则整合了此前一系列关于征地赔偿标准和程序的法令条例，并将被征收人的获取赔偿权第一次以制度化的形式确立。相应地，中央和地方政府纷纷出台法令和条例，将此赔偿权的实施细化。越南2003年《土地法》和相关法令条例的设立将“公用”土地征收过程透明化，而对于非“公用”土地使用权转让则交由市场，政府干预最小化。河内市在大型公共建设项目中设立拆迁与赔偿委员会，赋予了作为主要利益相对人的被征收人话语权，并将三方利益相对人的合意提到了关键的位置［44］。一系列法律法规的出台，使得越南征地日趋规范，被征地者的利益也逐渐得到保护。另外，政府还对失地农民进行就业培训，解决其再就业问题。

三是加大对违规征地的查处力度。面对城市化进程中出现的违规征地事件，越南政府明确表示要加强反腐力度，严惩掠夺农民土地行为，保护农民权益。政府设立了专职土地监察员，检查各级政府管理土地和有关组织、个人执行政策法律的情况，一旦发现违规，监察员可按权限进行处理，或建议国家职能部门处理。越南对公务员在土地管理中的违法违规行为做了具体的处分规定。2012年初海防市出现了一起暴力征地事件，总理阮晋勇公开谴责了地方政府，两名地方官员因此被撤职。

尽管越南政府采取了种种手段来规范城市化进程中的土地开发和征用行为，但相关政策仍有不够完善的地方，如土地征用补偿不尽合理，“目前越南征地的补偿金大约是每平方米30－90万盾，而被征地者再买地建房，价格是150万乃至上千万盾，出现了严重的价格倒挂现象。”［45］另外，对违规使用土地者执法还不够严明。这些使得土地征用拆迁问题仍是越南城市用地扩展的最大障碍。

总之，越南针对快速城市化进程中出现的问题，采取了一系列措施。这些措施有些产生了预期效果，有些则效果不明显，有些甚至在执行过程中产生了新问题。不管成功与否，越南政府在解决城市化问题中的一些独特做法及经验教训都值得借鉴和思考。

【注 释】

［1］Le Q.Khanh，“A Perspective on Urban Development and Urbanization in Vietnam”，http://www.iseas.edu.sg/aseanstudiescentre/1clc－asc－pr_khanh.pdf

［2］David Drakis-Smith，Chris Dixon，“Sustainable Urbanization in Vietnam”，Geoforum，Vol.28，No.1，1997，p.24.

［3］《越南最新人口统计数字》，2009年8月17日，http://www.bbwdm.cn/show_info.asp?id=218885

［4］Ton Nu Quynh Tran，“The Urban Development Paths of Vietnam and Tanzania－Challenges Confronting these Two Countries”，14 June，2012，http://www.trackingdevelopment.net/resources/docs/Ur%20Dev%20Path.pdf

［5］Nguyen To Lang，“Viet Nam”，in Brian Roberts and Trevor Kanaley eds.，Urbanization and Sustainability in Asia:Case Studies of Good Practice，Asian Development Bank，2006，p.370.

［6］Ton Nu Quynh Tran，op.cit.．

［7］Ministry of Planning and Investment，General Statistics Office，“Migration and Urbanization in Vietnam:Patterns，Trends and Differentials”，2011，https://vietnam.unfpa.org/webdav/site/vietnam/shared/Census%20publications/7_Monograph－Migration－Urbanization.pdf，pp.66－67．

［8］David Drakis－smith，Chris Dixon，op.cit.，p.33．

［9］World Bank，“Vietnam Urbanization Review:Technical AssistanceReport”，November，2011，https://openknowledge.worldbank.org/bitstream/handle/10986/2826/669160ESW 0P1130Review000Full0report.pdf?sequence=1，pp.130－132．

［10］Ministry of Planning and Investment，General Statistics Office，op.cit.，p.102．

［11］ David Drakis-smith，Chris Dixon，op.cit.，p.34，p.35．

［12］ David Drakis-Smith，Chris Dixon，op.cit.，pp.33－35.

［13］Nguyen To Lang，op.cit.，pp.379.

［14］ “Vietnamese income gap widens”，11 August，2011，http://www.aseanaffairs.com/vietnam_news/economy/vietnamese_income_gap_widens

［15］David Drakis-Smith，op.cit.，p.30.

［16］ Nguen Xuan Mai，“Urban Poverty in Vietnam and Subjects of the Poverty reduction Processs”，10 June，2012，http://www.ide.go.jp/English/Publish/Books/Asedp/pdf/

073_cap6.pdf

［17］Tuyen Tran and Tinh Doan，“Industrialization，Economic and Employment Structure Changes in Vietnam during E-conomic Transition”，26 November，2010，http://mpra.ub.uni－ muenchen.de/26996/1/MPRA_paper_26996.pdf，p.11．

［18］“Vietnam's rich－poor gap widens－at 9.2 times”，11 August，2011，http://english.vietnamnet.vn/en/society/10055/vietnam－s－rich－poor－gap－widens－ － －at－9－2－times.html

［19］Nguyen To Lang，op.cit.，pp.375－376.

［20］李京力:《越南狂建高尔夫球场土地流失严重》，2010年1月21日，http://www.china－up.com:8080/international/message/showmessage.asp?id=922

［21］《越南宣称未来人均GDP超过3000美元》，2010年10月12日，http://business.sohu.com/20101012/n2755 54931.shtml

［22］Tuyen Tran and Tinh Doan，op.cit.，p.10．

［23］张向斌: 《越南发展农业农村的举措和经验》，《科学社会主义》2006年第1期，第101页。

［24］Hoang Xuan Thanh，Dinh Thi Thu Phuong，Nguyen Thu Huong，“Urbanization and rural development in Vietnam's Mekong Delta:Livelihood transformations in three fruit-growing settlements”，May 2008，http://pubs.iied.org/pdfs/10555II ED.pdf?，p.11.

［25］《越南人口分布》，中华人民共和国驻越南社会主义共和国大使馆经济商务参赞处网站，2009年2月24日，http://vn.mofcom.gov.cn/aarticle/ddgk/zwrenkou/200902/2 0090206061530.html

［26］Tuyen Tran and Tinh Doan，op.cit.，p.6．

［27］Tuyen Tran and Tinh Doan，op.cit.，p.7，p.9．

［28］Ministry of Planning and Investment，General Statistics Office，op.cit.，p.103．

［29］同 ［20］。

［30］Li Tana，Peasants on the move:rural-urban migration in the Hanoi region，Singapore:Institute of Southeast Asia Studies，1996，p.45.

［31］〈越〉黎氏英云著，农立夫译:《越南农业农村现状》，《东南亚纵横》2002年第8期。

［32］同 ［28］。

［33］Pham Quang Dieu，“Agriculture Sector of Vietnam:Policies and Performance”，2006，http://www.reduniversitaria.es/ficheros/Pham%20Quang%20Dieu.pdf，p.10．

［34］《越南新兴的“庄园经济”》，人民网，2005年11月3日，http://world.people.com.cn/GB/1030/3823882.html

［35］谷源祥: 《越南庄园经济的发展及其存在的问题》，《学术探索》2005年第5期。

［36］〈越〉《2011—2020年经济社会发展战略》，载裴越北主编:《深入理解第十一次全国代表大会与越南共产党条例文件》，河内:时代出版社，2011年，第98页。

［37］《2010—2020年越南北部重点经济区社会经济发展规划》，2009年 10月 7日，http://yuenan.8.forumer.com/a/20102020_post15.html

［38］同 ［37］。

［39］《2010—2020年越南南部重点经济区社会经济发展规划》，2004年10月18日，http://yuenan.8.forumer.com/a/20102020_post16.html

［40］广西社会科学院编: 《越南国情报告 (2011)》，社会科学文献出版社，2011年，第165、172页。

［41］《至2030年越南排水系统将投资52亿美元》，中华人民共和国驻越南社会主义共和国大使馆经济商务参赞处网站，2013年5月10日，http://vn.mofcom.gov.cn/article/jmxw/201305/20130500121210.shtml。

［42］同 ［37］。

［43］〈越〉《2011—2020年经济社会发展战略》(赵卫华译)，载裴越北主编:《深入理解第十一次全国代表大会与越南共产党条例文件》，河内:时代出版社，2011年，第69－98页。

［44］周明全: 《公民参与是和谐拆迁的灵丹妙药》，2010年8月30日，http://www.ynxxb.com/content/2010－8/30/N92756700608_4.aspx

［45］杨然:《越南土地资源与房地产开发管理政策论析》，《南方国土资源》2011年第11期。