文山州“三农”问题的几点思考与对策

中共文山州委副书记文山州人民政府州长 ■黄文武

农业不发达、农村不繁荣、农民不富裕的问题，习惯上统称为“三农”问题。“三农”问题是我国全面建设小康社会中的一个关键问题，直接关系到社会的全面进步。因此，举国上下高度关注，中央一号文件连续十年聚焦“三农”，党的十八大报告也强调指出：“解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重，城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径。”

文山是典型的农业贫困州，为实现与全国、全省同步建成小康社会的宏伟目标，州委、州政府作出了举全州之力，加快推进“三农”大发展的重大决策，并部署编制实施《文山州“三农”发展大规划》。去年以来，我针对文山“三农”问题开展了一些调研和学习，有了一些初步的思考和认识。

一、我州当前“三农”工作面临的主要问题

由于历史的、自然的多方面原因，我州“三农”工作面临的问题比其他地区更为复杂，任务更为艰巨。

(一)农民问题。

我州农民问题突出反映在农民不富裕和农民文化素质、劳动技能偏低两个方面。

第一，农民不富裕。与发达地区相比，我州农民不富裕主要表现出三个特点：一是农民收入增长缓慢，农民人均纯收入与发达地区相比差距很大，是总体不富裕(详见下表)。

2002年—2012年全州农民人均纯收入情况表

如上表所示：2002年到2006年五年间，我州农民人均纯收入一直呈缓慢增长趋势（当然也有统计口径的因素在里面），2002年收入仅为1082元，用了6年时间到2008年才突破2000元。2007至2012年的6年间，因我州农业产业化发展步伐加快、外出务工人数增多、农产品价格上涨、国家惠民政策力度加大等因素影响，农民人均纯收入获得了较快增长，每年增长幅度都在两位数以上。但由于基数小，总量与全国全省的平均水平相比，差距仍然很大，2012年我州农民人均纯收入达到4643元，与全国平均水平（7917元）相差3274元、与全省平均水平（5500元）相差857元。二是农民收入来源渠道窄，收入结构不够合理。以2012年为例，我州农民人均纯收入4643元中，家庭经营纯收入2849元（主要是种养业），占61.36%（东部沿海地区这块只占30%左右）；工资性收入1294元（我州主要是靠外出务工，东部地区还包括地租收入，收入比较稳定），占27.88%（东部地区占到60%左右）；转移性收入380元，占8.18%；财产性收入120元，占2.58%（东部地区占到8%左右，主要是存款利息、股息等）。也就是说我州农民收入的主要来源是农产品销售和农闲外出务工，收入稳定的工资性收入、财产性收入比重很小。三是绝对贫困人口多。按农民人均纯收入2300元标准算，我州贫困人口还有近80万人（占全省的18%），其中深度贫困人口有11万人（占全省的15%）。

我州农民不富裕既有历史原因，即与全国一样，长期以来农村承担着国家工业化的成本，为国家发展工业积累资金、低价提供原材料。同时也有自然条件原因，我州山区半山区、岩溶地貌面积大，与平原、坝区相比生存条件差，土地产出率低。

第二，农民文化素质、劳动技能不高。从全州劳动力总体情况看：2012年底，全州在劳动年龄内的农村劳动力196.4万人，其中文盲半文盲19.15万人，占9.75%；小学文化68.31万人，占34.78%；初中文化74.66万人，占38.01%；高中26.70万人，占13.6%；中专以上7.58万人，仅占3.86%。初中以下文化程度的农民占劳动力总数的82.54%，农村劳动者整体文化素质偏低。此外，全州持职业资格证书农民4.04万人，农村适用人才3.3万人，取得专业技术职称农民4500人，三类人才仅占适龄劳动人数的3.97%，远远满足不了发展的需要。

农民文化素质和劳动技能偏低的原因：一是我州地处边疆地区，开发比较晚，社会发育程度比较低；二是因读书成本高、就业难等因素影响，农村子女不愿读书和读不起书；三是少数民族多，读书学习面临许多困难。

(二)农业问题。

我州农业问题主要体现在农业基础设施滞后、农业产业化程度低两个方面。

第一，基础设施建设落后。突出表现在“水”和“路”两个方面：一是工程性缺水问题严重，基本农田建设水平滞后，中低产田地比重大，农田有效灌溉率低，农业防洪除涝能力差，抵御自然灾害的能力弱，严重影响了农业生产发展。目前，我州已建成的237座水库仅为全省的4.1%，库容6.07亿立方米仅为全省4.6%，亩均库容51立方米仅为全省41%，人均库容149立方米仅为全省59%。现状总需水量17.8亿立方米，实际供水量9.6亿立方米（仅占年径流的5.7%），缺口8.66亿立方米。根据分析预测，到2015年全州工农业生活、生产、生态总需水量将达20亿立方米，需要10亿立方米的蓄水库容和20亿立方米以上的供水能力才能适应经济社会发展的需要，水已经成为制约全州经济社会发展的主要瓶颈。二是农村公路和田间道路建设滞后，道路硬化率低，农业生产基地缺乏必需的田间道路建设，农产品生产、运输困难，制约着农业规模化、产业化的发展。农村公路等级低，四级以下公路占到86.5%（其中，等外公路2182.434公里，占近20%），晴通雨阻现象突出，与农村交通流增长及经济发展需求极不适应。到2012年底，全州已通硬化路面公路的村民委有317个，仅占33.5%；自然村通公路14625公里，几乎为等外路且无路面，基本上只能通行畜力车、摩托车，农民“出行难、买难卖难”问题依然突出。

第二，农业产业化程度低。目前，我州农业产业发展中有三个问题最为突出：一是优势特色产业还没有做大。从三七的潜在价值来说，仅在文山州境内就可以做到上百亿元甚至几百亿元，但我们到去年底产值才突破100亿元，而且是受三七价格上涨的影响，种植业产值占到2/3；辣椒产业可以做到上百亿元，但到去年综合产值才达到43.4亿元。此外，面向“两广”和越南市场发展畜牧、蔬菜等产业也是我州的优势，但这两个产业规模目前也还很小。二是农业龙头企业不强。全州现有龙头企业149户，只占全省龙头企业总数的6%，10亿元企业全省有30户，我州还没有；1亿元以上的企业，我州仅有16家。农业龙头企业总量不足，带动辐射能力不明显，精深加工开发不够，产业链短，规模难以扩大，且难以得到国家的扶持，2012年我州获得的省级财政农业产业化企业项目扶持资金仅为1120万元。三是农民专业合作组织发展滞后。据统计，我州现有的600多个农民专业合作社，虽然基本涵盖了农业、林业、畜牧业等产业，但总体发展不平衡，规模小，农户涵盖率低。多数合作经济组织既无公共资产也无公共积累，更没有利润分配，无法让农民分享经济利益，缺乏对农民的吸引力和凝聚力。相当一批合作社仅停留在生产环节或技术方面的简单合作，没有解决把农民组织起来进入市场等问题。

(三)农村问题。

第一，城镇化进程滞后。2012年，全州城镇化率为33%，与全国城镇化率52.6%比相差19.6个百分点，与云南省城镇化率39.3%比相差6.3个百分点。城镇化发展滞后，必然对农村经济发展带来一系列制约因素。一方面，城镇化滞后，使其在农业富余劳动力向非农产业就地转移及农村社会和经济结构调整中的作用十分有限，严重制约农业劳动生产率和农民收入的提高。目前，我州农村剩余劳动力高达78.9万人（不含长期外出务工的近56万人），大量的农村剩余劳动力仍然“固守”在面积日趋减少的土地上，必然导致农村经济结构和农业产业结构调整相对缓慢。另一方面，由于城镇化水平低，缺乏农村与城市相连接的中间桥梁，农民难以准确把握市场信息，农产品流通渠道不畅、农产品销售难、价格低，进而抑制了农民收入水平的提高和消费需求的增长。据有关部门统计，2012年全州农民人均纯收入4643元中，人均生活消费支出为2808元，仅比2011年增长了98元，增幅仅为3.6%。从社会消费品零售总额来看，2012年县以上社会消费品零售总额为135.2亿元，比2011年增长25.7%，而县以下社会消费品零售总额仅为69.6亿元，比2011年仅增长6.2%。这些数据足以说明城镇化滞后，在相当程度上制约了农民消费需求的增加和农村市场的繁荣，阻碍了经济的快速增长。

第二，乡村面貌落后。截至2012年底，全州共实施整村推进项目村7186个，还有近9000个村急需予以扶持。同时，城乡之间、区域之间经济社会发展不协调，差距不断扩大的趋势没有根本扭转，农村建设缺乏规划指导，村庄规划建设管理失控，不按规划建设、住房建设不经主管部门审批的问题十分突出，目前我州农村住房建设中按程序经主管部门审批后才建设的仅占到20%左右，从严格的角度来说，有80%的农村住房建设是不合法的。此外，农村公益事业发展滞后，农村环境“脏、乱、差”等问题较为突出，给农村环境带来了巨大的资源与环境压力。

此外，农村社会事业发展滞后，农村教育水平较低，医疗卫生条件差，农村养老、最低生活保障、社会救助水平不高，公共文化服务体系还不健全等也是我州“三农”工作面临的问题。

二、“三农”问题的几点思考与对策

“三农”问题工作量大、涉及面广，是一个系统工程，是我们各级党委、政府的主要工作任务和重中之重的工作。解决我州的“三农”问题，就要紧紧围绕农业增效、农民增收、农村发展这个主题，按照州委、州政府正在编制的《文山州“三农”发展大规划》，逐项逐个抓好落实。

(一)关于城乡统筹发展问题。解决“三农”问题，不能仅局限于农业，必须放到区域经济的总体思路之中，从战略的高度全盘谋划。文山州国土面积3万1千多平方公里，只有耕地面积339万亩（法定统计面积），人均1.05亩。2012年全州农业总产值192亿元，农民人均纯收入4643元，来自农业的占61%。显然，单靠人均1亩地和农业收入，温饱问题都难以解决，更不要说从根本上解决“三农”问题了。因此，我们必须跳出“三农”圈子谋划“三农”，从文山区位、资源等优势出发，坚定不移地大力实施工业化战略，以工业化带动城镇化，以龙头企业带动农业产业化，找出一条适合自己发展的路子。

(二)关于以工业化、城镇化带动“三农”问题。城镇化进程是以工业化和市场化的需要为开端，以农村劳动力向城镇转移为结果的。这里我不讲城镇化、工业化的重要性，我要说的是，要从根本上解决“三农”问题，最根本的出路就是减少农民。只有使农民进入城镇成为市民，使他们在非农行业中获得稳定的就业和收入，依赖土地的人少了，农村的土地才能“解放”出来成块连片形成规模，留在农村中的劳动力才能从农业的规模经营中获得更好的收入，进而在增加收入的基础上扩大农村乃至整个社会的消费需求，从而又促进城镇化、工业化的发展。初步考虑，我们要力争到2020年实现城镇化率达到60%以上，争取在现有基础上再转移农村人口150万人以上，使农业人口从现有的309万人减少到150万人左右。按照这个目标，我们要统筹推进城镇化、工业化和“三农”工作的有序开展。

一是要大力推进以“文砚丘平城市群”为重点的城镇化建设，积极探索和创新户籍制度、就业制度，以及与农民进城相配套的住房、医疗卫生、教育、社会保险等保障制度，努力增强城镇的吸纳功能，为进城农民提供公平的就业和生活环境。预计文砚丘平城市群城镇人口可以达到100万人以上。二是要大力推进承接产业转移示范区创建工作，加快全州9大园区建设，以更加优惠的政策引进劳动密集型企业落户文山，吸纳更多的进城农民入园工作。预计9大园区接纳农民进城50万人以上。三是要积极推进农村“三权三证”工作，不断创新、完善农村土地流转制度，加快土地流转步伐。如果全州城镇化率达60%以上，那么，全州将减少一半以上农民，这样，农村必然有大量的土地需要流转。土地要能够真正的实现流转，最关键的是土地要确权，只有土地权属明确到户，土地流转才具有合法性。而土地一旦能够真正的实现流转了，就可以提高居住在农村农民人均耕地面积及其发展空间。如果以现有实际耕地面积计算（1000万亩左右），农村将有部分农户户均拥有50亩左右耕地，可以达到一个小型农庄规模，从而实现专业化、企业化、机械化和规模化经营，也将会产生大量的农民专业合作社组织。因此，只有大幅度地减少了农村人口，减轻农村土地人口承载量，才有可能加速土地流转进程，有效地解决“三农”问题，也才能确保退耕还林，恢复生态，遏制石漠化蔓延取得实效。

(三)关于提高农民劳动技能问题。解决“三农”问题，当务之急是建设一支新型农民队伍，依托产业发展，面向市场为农民提供职业技能培训，使适龄农民成为具有较高科学文化素质和较强就业能力的新型农民或产业工人。如果我们一方面大力推进创建承接产业转移示范区建设，为城乡居民提供大量的就业岗位，另一方面又通过培训为企业提供源源不断的合格产业工人，那么，大量的农村剩余劳动力就可以离农不离乡，就地就近就业或兼业，并逐步转为市民，形成解决“三农”问题的良性互动。

(四)关于农业产业化经营问题。继续推进三七、烤烟、辣椒、甘蔗、木本油料、畜牧六大产业发展，使之成为广大农村农民比较稳定的收入来源。我们可以这样设想：如果全州每年三七面积稳定在25万亩左右，种植产值达到150亿元；烤烟收购量200万担，种植产值25亿元；辣椒200万亩，种植产值50亿元；甘蔗150万亩，种植产值40亿元；木本油料500万亩，种植产值80亿元；加上畜牧业产值80亿元，合计达425亿元。以现有农业人口计算，人均毛收入可以达到1.4万元（如果以居住在农村150万人口计算，人均约2.8万元）。同时，鼓励各地发挥自然优势，因地制宜发展适合当地的优势产业，形成全州以六大产业为主，多个地方优势产业为补充的农业产业化经营格局。

(五)关于基础设施建设问题。农村基础设施建设内容主要是水、电、路、农田整治和教育、文化、卫生等社会事业。这项工作投入巨大，成本很高，必须科学规划，合理布局，分步实施。水利是农村基础设施建设当中的重中之重，有成库条件的要争取建设水库，而广大山区则应建造大量的小水窖，同时，不断完善农田沟渠配套设施。对于地处边远地区、居住在高山上的村子，如果解决水、电、路等基础设施建设成本太高，就要坚决实施易地搬迁，就近迁移到条件较好的地方。

(六)关于基层组织建设问题。文山地处山区，山高坡陡，多数地方各个自然村分布在不同的山头，互相之间关联度不大，而且距离村委会所在地都较远，交通不便。村委会干部一是没钱没权办事，二是工作量大，待遇微薄。因此，许多能人都不愿担任村干部，这就是当前一些村级组织长期处于软弱无力状态的原因。那么，怎样加强村级组织建设呢？现在的村委会又是怎样产生的呢？现在的村委会是在上世纪60年代人民公社成立之初，实行单一的公社所有制，把几十个生产合作社并在一起而延续至今的。而这几十个生产合作社则是贫富不同，条件各异，甚至是不同民族，由于交通不便很少往来的村落。这就是如今的村委会不能实现真正意义上自治的主要原因。从这一实际情况出发，我对基层组织建设提出的建议：一是结合文山各边疆民族地区的实情，创造性地贯彻执行村民委员会组织法，可以考虑把村委会作为乡镇政府的派出机构作为试点，或者从县乡选派优秀党员干部脱岗驻村担任村支部书记，以此解决村委会干部身份和待遇问题；二是自然村也应该逐步推行村民自治，村干部实行直接选举。

(七)关于建设资金问题。解决“三农”问题，需要大量的资金投入。一方面，我们要积极争取上级资金和社会资金的投入，另一方面，要多渠道创新融资模式，特别是要在农村资源资产流转方面大做文章，取得实效。我州农村最大的资产是林业，全州实有林地面积2735万亩，活立木蓄积量达4800万立方米。近年来，已确权发证林地面积2283万亩，现已流转林木林地40万亩，流转金额3.72亿元，平均每亩930元。如果已确权发证林地面积流转50%以上，流转金额将达到100亿元以上，农民再将此资金用于发展木本油料等林产业，那么，文山的广大山区将是农村实现脱贫致富奔小康的重要场所，也将变成解决“三农”问题的主战场。

此外，要积极探索农村科技、金融服务体系、农业生产保险、社会保障机制的建立和完善。总之，要不断创新“三农”工作思路和举措，举全州之力不断开创“三农”工作新局面，争取到2020年与全国全省同步建成小康社会，让全州农民群众都有体面的住房、基本能就业、小孩有学上、有病能就医，有尊严地生活。