我国西部农村学校“特岗计划”的思考:以贵州省威宁县为例

武晓伟

（1.北京师范大学 教育学部，北京 100875；2.北京师范大学 珠海分校，广东 珠海 519085）

一、背景与方法

联合国儿基会与教育部师范司“特岗计划”项目（农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划）贵州省威宁县调研课题组于2012年11月3日至14日，赴贵州省海拔最高、经济最贫困的威宁县，就“特岗计划”实施情况进行了为期12天的基线调研。调研目的是为了了解“特岗计划”的实施成效、特点及存在的问题，特别是该政策实施7年后，基层村小、教学点的情况，特岗教师的生存与教学状况，为完善该计划提出建议与思考。

贵州省是我国西部经济和教育发展都比较落后的地区，也是国家“特岗计划”实施的重点省份，每年招聘的特岗教师人数众多，很具有代表性。自从2006年“特岗计划”实施以来，贵州省一直保持着多层次、大规模的招考态势。7年间共为全省50多个边远贫困县近2 000所农村学校补充了4.4万余名特岗教师（见表1）；另外，特岗教师留任率也较高，2009年服务期满经考核合格，自愿留任的特岗教师占当年特岗教师总数的98%，2010年的留任率为99%，2011年的留任率为98%。

调研依据贫困、偏远、条件极其艰苦、特岗教师人数众多、问题相对集中等选点原则，选定贵州省威宁县作为基线调研的重点项目县。威宁彝族回族苗族自治县地处黔西北乌蒙山脉腹地，平均海拔2 200米，素称“贵州屋脊”，是贵州的西大门。全县总面积6 296.3平方公里，是贵州省面积最大、最边远的县，居住着汉、彝、回、苗、布依等18个民族，总人口140万,少数民族人口35万，占全县总人口的25%。由于地域和历史原因，经济文化长期滞后，财政支出远远大于财政收入，教学水平相对落后。威宁县是2006年贵州省首批纳入特岗计划的6个县之一，且第一年就占用了国家级特岗计划近33%的名额；之后的2008年招聘了国家、省、地三级共3 000名特岗教师，占用了当年贵州省特岗计划总名额（8 578）的35%；2009年招聘了800人（总名额7 012），占全省总计划的11.4%；2010年招聘了1 789名（总名额6 535），占全省总计划的27%；2011年招聘了550人（总名额7 043），占全省总计划的7.8%；2012年招聘600人（总名额11 079），占全省总计划的5.4%，7年间，共补充7 749名特岗教师。这7 749名特岗教师在县城一级学校的10名，乡镇一级学校的3 765名，村小、教学点的3 974名。

表1 贵州省2006～2012年特岗教师招聘情况

调研采取的主要方法有:访谈法、参与式观察法、文献法与人类学的社区穿行等方法。编制了省级、县级、校级领导及特岗教师四个层面的访谈提纲，结合具体情境采用结构式访谈、非结构式访谈、深度访谈相结合。在与四级人员互动中，作为一个参与者既卷入其中，又独立其外，并深入课堂，对特岗教师的教学进行了参与式观察。调研组不仅深入学校，还非常关注学校所在社区的情况，通过这种人类学意义上的“走街串巷”来认识学校所在农村社区的真实面貌，了解村民的生活，并认识学校与社区之间的关系。

二、威宁县“特岗计划”实施成效

贵州省通过特岗计划招聘的教师要去最贫困最边远的中小学任教，比如威宁县。这些地方大都是在特岗计划实施以前大学毕业生几乎从未考虑去的地方。特岗计划的实施之所以说是创新了师资补充机制，是因为它做到了两点:第一是财政支持，使得这些边远贫困县有能力支付教师工资。第二是明确了政策规定和导向，吸引大学生特别是农村大学生到贫困农村中小学任教。中国有句古话，名不正则言不顺。当特岗计划作为中央政策被明确提出来之后，一条通道就打开了。可以说，特岗计划是“花钱买机制”，打开了边远贫困地区教师补充难的死结，打通了农村大学生真正下到农村去的路径，也打破了农村地区老师不好招的局面。

1.补充了大量师资，有力地推进了西部农村基础教育实现跨越式发展

2000年，全国基本实现“两基”，而贵州省88个县中，有55个县仍未实现达标，“两基”人口覆盖率仅为35%。2006年，贵州农村未实现“两基”的4个县中，威宁就是其一。如果说贵州教育总体水平差全国20年，那么，威宁的教育水平还要比贵州平均水平差8到10年。2001～2006年，威宁县总共安置补充师范类毕业生1 574名到学校任教，在非师范类大中专毕业生中招考录取529名补充到教师队伍之中，向外县招聘本科院校毕业生73名到该县任教。而2006～2012年，特岗计划实施以来，7年间共招聘了7 749名特岗教师，相当于之前5年间招聘的教师总数的3倍。目前，特岗教师已经占威宁全县教师的一半，为威宁农村中小学补充了大量教师，使全县小学师生比提高到1:26，初中师生比提高到1:22.3，有力地保障了威宁县“两基”的复查达标。威宁县分管教育的副县长如此评价特岗计划:“特岗计划是很好的政策。确实是中央依据咱们西部省份，特别是贫困县，非常好地支持了我们“两基”达标，加快了农村义务教育的发展。特岗计划对今后西部农村教育的可持续发展更有作用，解决了西部地区自己解决不了的很多问题。”

2.中央财政为主的专项资金注入，切实解决了西部贫困县因财政无力负担导致的教师数量严重不足的发展瓶颈问题

威宁县“特岗计划”自2006年累计招聘了7千余名特岗教师，其中50%是国家级特岗，三年任期内的工资性支出由中央财政负担了绝大部分；约33%是省、地区级特岗，省级和地区级财政参照国家标准同样负担了绝大部分特岗教师的工资支出；县级特岗只有约17%，需要县财政来负担全部的特岗教师工资收入，这样的大力支持使得威宁师资队伍迅速壮大，义务教育实现了跨越式发展，解决了威宁县因财政无力负担导致的教师数量不足的瓶颈问题。

3.创新了补充机制，拓宽了招聘渠道，扩大了人才来源

特岗式面向全国招聘教师，虽然外省的还是比较少，但外县特岗教师占据了近3/4的比例。由于地方保护主义的影响，原有的公招模式主要面对威宁本县生源，招的也大都是有威宁户口、威宁师范或者毕节学院毕业的大学生。而现在威宁有了来自大江南北的教师，各种文化得以交融和发展。

4.优化了农村学校教育的学科结构，促进了课堂教学的均衡发展，提高了农村教师的整体素质

近两年内，当地农村学校不仅在主科语文、数学、英语上补充了相当数量的特岗教师，而且在物理、化学、生物、地理、历史、政治，特别是音乐、体育、美术、信息技术这些紧缺学科课程上，特岗教师的到来使学校有了受过专门训练的教师，从而优化了当地学校教育的学科结构，提高了学校的教学水平和教师的整体素质（见表2、表3）。

表2 贵州省威宁县2011年特岗指标

表3 贵州省威宁县2012年特岗指标

5.搭建了发展性平台，吸引了相对优秀的人才

特岗计划明确了政策规定和导向，吸引了大学生特别是农村大学生到贫困地区中小学任教。当今，伴随着我国高等学校的扩招，大学生就业面临困难，特别是农村大学生，家庭经济条件的拮据和人脉关系的薄弱使得他们缺乏在城市立足的资本，特岗计划给这些农村大学生提供了进入“体制内”的路径，并成为国家有正式编制教师队伍中的一员，有保障性的工资和福利，对广大农村学生来说是个不错的选择。

三、威宁县“特岗计划”实施存在的问题

1.威宁县条件艰苦，难以留住年轻教师，特别是本科毕业生

从2006年到2012年，威宁县特岗教师的流失是比较严重的。政策最初实施一两年内的流失主要是管理上缺乏经验，对特岗相关政策把握不足，特岗教师特别是外县特岗教师受到当地人的歧视也比较严重。在政策运行7年之后，威宁县累计流失特岗教师800余人（总7 749人），流失率达10.3%，远高于贵州省其他地区。这些流失的特岗老师多为本科生，主要原因就是条件艰苦，很多特岗教师服务期满后考入当地公务员，或因婚恋压力而选择离职，而服务期未满离职主要是不适应当地教学及生活，不安定感强，因为没有正式入编，而且3年后还存在一定的不确定性，在客观上也影响了特岗教师留任的决心。

2.县级财政承担特岗教师接转后全部经费，财政压力大

3年特岗教师服务期满接转后所有费用将由县级财政承担，调研发现，县级财政需承担中央财政承担的（2010年～2012年招聘）1 923人工资的缺口部分6 655万元。中央承担的经费按人均每年20 540元（人均每月1 711元）的标准补助，全年补助经费3 949万元。但威宁县特岗教师是按其学历执行当地公办教师的工资水平，除工资外，还承担住房增量补贴、住房公积金和医疗保险，全年需10 604万元。目前，县级财政每年需承担特岗教师经费34 142万元。

3.特岗教师收入普遍偏低，生活消费难以保障

调研发现，特岗教师收入较低，特别是偏远地区村小、教学点教师收入远低于本省其他事业单位人员工资。表4为威宁县某乡两位特岗教师的工资情况（2008年特岗和2012年特岗）。

在调研过程中，不少特岗教师对于工资表现出不满的态度，下面是一位特岗教师的苦衷:

我们目前的工资真的是太少了，这里交通不变，出去一趟光是交通费就花不少，所以根本不敢回家，离得近的一趟来回也要百八十块钱，远的更加不少说了，来回就得半个月工资；我们很少给家里寄钱，不是不想寄而是真的自己都不够花，加上爱人、孩子，尤其是有了孩子之后，奶粉、玩具、衣服等等，不生病还好，一生病就更麻烦了，我们两个人的工资都不够，有时候家里反而还会贴我们一些；我们也想攒点钱买房子，但太不实际，别说城里的房子不敢想，就连我们自己农村家里要盖房子钱都筹不够；我们平时不够花的时候就相互借，你借我的，我借你的，反正没了就会借，第二个月发工资了，我们先把借的钱还了，可是一还完，这个月的工资就又没有了。

表4 威宁县某乡特岗教师工资收入（2012）（／月）

4.特岗教师流动困难，特别是跨省、跨市、跨县流动更是难上加难

威宁县教育局有一个专门的文件《威宁自治县教育局关于本乡（镇）辖区内教师调整的规定》，文件规定，需要岗位调动的老师都要实行考试，称为“考调”。对于“考调”不少中心校的校长反映:

我们的这种考调其实是带有一定惩罚性质的，从下到上的情况基本是比较少见的，所谓考调其实指的是从上到下的一种情况。通过考核，差的才会被调到下面去（各个村小、教学点）。

另外，对于县的转调政策，在调研中，不少特岗教师反映如下:

理论上3年接转后是允许我们调动的，但工作后发现情况不是这样。外省、外县之间的调动基本不可能，本县内的调动也非常麻烦，每年也有走的，但都是有“背景”的人，要么就是送礼给钱的，普通老师根本就别想。我们农村家的孩子和城市人还不一样，家里有老人等着养，都想我们能在他们身边，而且很多老师的对象或配偶也都不在一个地方，这样两地分居又迟迟调不到一起的，特别难受。

5.科学规范的培训模式和方法欠缺，特岗教师自身提升难以解决

县一般采取集中培训的形式对特岗教师进行思想、政策等方面的培训，校内主要是宣传和动员的形式。面对特岗教师的复杂背景，科学而规范有序的教师培训制度和程序相对缺乏，培训质量良莠不齐。从地方管理者的角度看，很多领导对于特岗教师3年后再择业都是有所顾虑的，对未转正的特岗教师培训会有所保留，而且由于当地经济落后，边远贫困县尤其闭塞，全面展开培训需要大量资金和人力、物力，也是教育主管部门力不从心的。调研中县教育局相关负责人说:

对这些特岗教师我们县还是很重视的，每年上岗前县里都先要组织培训，而且特别是要跟他们讲讲“奉献”，我们这里的条件艰苦，这是个事实，但我们还是非常希望这些特岗教师能留下来，所以，从县这层面上，对特岗教师的培训主要还是集中在做思想工作上。

6.特岗教师融入当地较为困难

在威宁县这样一个少数民族聚集地，语言成为很多特岗教师融入当地、开展教学的一个障碍。在调研走访的十几所学校中，有苗族学生聚集地、彝族学生聚集地、布依族学生聚集地，这些少数民族都有自己的语言和方言，而且在家和父母亲友交流一般都不会使用汉语，而大部分特岗教师，尤其是外地教师对于地方语言的掌握还有差距，这也是他们不能很快开展教学工作的一个重要原因。另外，也有部分地区的一部分特岗教师能力和素质较差，思想态度也不够端正，给特岗教师群体带来了不良的影响。

四、分析与讨论

1.年轻一代农村大学生择业遭遇困境，选择“特岗”充满矛盾

当前，由于我国高等学校的扩招伴随而来的学费自主，使得越来越多农村家庭出身的孩子上不起学，特别是大城市的重点学校。城市和农村的教育资源配置差异严重，为数不多的农村学生经历重重考试、披荆斩棘进入城市读书，之后发现城市生存成本根本是其个体和家庭无法承受的。选择“特岗”，进入“体制内”工作，并成为国家有正式编制的教师，有保障的工资和福利，对广大农村学生来说是一个不错的选择。“特岗”比起公务员考试、教师公招相对竞争小，准入资格低，而且3年后还可以转入国家正式教师编制。然而，随着城市化进程速度的加快，年轻一代的农村大学生已经具有相当程度的现代性，一方面他们不愿吃苦，另一方面在城市找工作又很难，因此，报考“特岗”并到最偏远的地区执教，令他们矛盾重重。

调查特岗教师“输入口”的大学院校——贵州某师范院校。该校是由贵州当地3所专科院校于2004年经教育部批准合并升格为普通本科学校。通过表5可以看到其毕业生报考“特岗”情况。

表5 贵州某师范学院毕业生报考特岗人数统计

通过分析当下农村年轻一代的就业选择，不难看出，虽然“特岗”是一条不错的路径，但不少学生，特别是农村独生子女的学生，还是因为无法承受自然地理条件和物质条件的艰苦而选择放弃。在调研中，不少中心校的校长反映，村小、教学点留不住年轻的特岗教师，他们人来了，心却一直不稳定、不踏实，这导致特岗计划的预期目标和作用不能充分发挥。

2.大多数特岗教师对收入不满意，迫切需要加大补偿力度，但如何操作却成为难题

在如何提高特岗教师待遇这个问题上存在着很大的争议，需要考虑诸多维度。第一，仅仅提高特岗教师待遇，还是提高所有在村小、教学点工作的教师的待遇。通过提高特岗教师待遇来吸引其留下在一定程度上的确能产生作用，但单纯补贴特岗教师会引起当地教师的极大不平衡感，遭到当地教师的抵制，另外，特岗教师本身就是一种创新制度的结果，他们的身份已经比当地教师特殊，如果再继续增加其收入也会把他们推到孤立的状态，并难以得到当地的支持，对其融入农村社会和自身成长都是很不利的。第二，提高这些教师的待遇是重视绩效，还是也需要考虑苦劳。调研发现，在威宁县中小学校普遍施行绩效管理体制，这种管理体制和机制在村小、教学点到底是否合适是值得考虑的。重绩效，必定通过一定的选拔程序，为村小选派高质量的教师，即待遇最高的应该是能力最强的，这种做法无疑可以帮助最基层学校教学质量的提高，但这种提高可能受到最基层学校生源流失的影响，短时间内难见效果，而且目前多数县域内的教师流动是较差的教师或年纪较大的教师往教学点流动，如果待遇提高重在绩效，可能会引起教师队伍的重新选派，如果缺乏公开公正的选聘程序，可能滋生请托徇私的不良现象。第三，这种待遇的提高是以工资形式发放，还是以实物形式进行补贴。调研发现，村小、教学点教师的生活条件异常艰苦，住房、交通、用煤、用水等都是这些教师面临的切实问题，如果通过涨工资的形式，是通过其个人购买力的增强来改善其生活条件以及其家人的生活条件，会受教师欢迎；如果以实物的形式，如学校周转房建设、学校文化场所建设等，则可以整体改善教师的任教、生活条件。

3.村小、教学点的师资培训短板形成原因来自多个方面，又相互成为原因

基层学校条件差导致人才吸引力弱，师资较弱获得培训参与机会就少，而培训少又进一步弱化了师资队伍，师资弱化恶性循环成为学校办学软件资源差的重要表现，这种恶性的循环最后导致农村基础教育的停滞不前。调研发现，很多村小、教学点特岗教师培训流于形式，而且学校、县级提供的经费有限，教师无法通过工资收入完成自我提升的任务，而教师的成长离不开在岗和离岗的培训，如果失去这一环，几年下来，原来代表着崭新教学理念的特岗教师无法得到专业学习的机会，也会逐步退化。因此，帮助农村教师解决在校培训、脱产研修以及能力建设，防止其专业能力退化，保持可持续发展，已经迫在眉睫。

4.教育系统的弱势末端存在着学校管理、领导意识、教学理念等诸多方面的严重问题

对于处在教育系统最末端和最弱端的农村村小、教学点面临的问题来自方方面面。在调研中发现，政策虽然有，但还是有政策边缘和政策之外的“灰色行为”。如在特岗教师调动流转的过程中，可以看到存在相当一部分的“人情”管理，从中心校到村小、教学点是一种“惩罚性”调动，而从村小、教学点往回调则需要靠“走关系”得以实现。另外，村小、教学点的管理也很不规范，同样是“工资绩效考核”，同一乡的不同村小和教学点存在若干不同规格的考核形式和工资发放标准，难以实现统一，这就使不同学校的特岗教师在交流对比中产生不满情绪。不少学校领导的观念相对落后，对如何开展教研活动，如何听课、评课，如何促进教师的专业成长，如何更好地通过培训教师而提升学校整体的质量等问题都欠缺理性的思考，盲目追求所谓的“高分”，盲目看重教师的“绩效”，而各种“统考”、“练兵考”都与教师收入挂钩。很多特岗教师刚到学校时满怀信心，希望多搞素质教育，但又恐自己所教学生成绩不合格，影响个人工资收入，最终不得不选择放弃。

5.城镇化加速，农村学校荒漠化现象严重，特岗教师必须融入村落，振兴村落文明

根据五普、六普数据，2000年到2010年11年间，中国农村人口减少1.3亿多。流动人口的数量在过去10年里大幅增加。大陆31个省份人口中，居住地与户口登记地所在的乡镇街道不一致且离开户口登记地半年以上的人口，同第五次全国人口普查相比，增加116 995 327人，增长81.03%。随着城镇化的不断加速，农村空巢现象越来越多，农村学校面临前所未遇的打击。在国家力倡“撤点并校”的时代，村小、教学点将何去何从？如果不撤并，村小和教学点仍旧会继续存在，如何将这些学校办好、办扎实？农村学校属于村落，是村落文明的一部分，而农村教师又是农村文明的代言人。在调研中发现，很多特岗教师都是孤立于农村而存在的，这种孤立不仅会使自身无法融入，也无法感受到村落的魅力，因而也不能更好地在学校教学和生活，更重要的是这种孤立也意味着学校不再属于村落，无法给村落注入文明的生机。因此，特岗教师必须面向农村，真正融入农村。

五、建 议

1.现行国家特岗中央补助标准过低，建议财政部提高特岗3年期间的中央专项资金支持力度

2009年实行教师绩效工资改革后，中央仍按人均年2万元标准与地方财政据实结算，与特岗教师人均年3.2万元工资水平有较大差距，加之社会保障待遇水涨船高，县级财政的负担较重。此外，针对特岗教师期满转岗后县级财政负担突然增加，以及周转房解决困难的实际，建议财政部考虑适当延长1～2年转岗后教师工资补助期限，安排部分住房专项资金为特别困难县建设农村教师周转住房。

2.在特岗教师薪酬体系设计上，建议在绩效工资基础上辅之以机会成本补偿金

考虑到农村偏远地区的特殊性，可以在薪酬体系中划拨一部分作为机会成本补偿金。根据不同级别的乡、镇、村（划分可依据地区条件的艰苦程度），在补贴金额上适当区分等级，使越偏远、条件越艰苦地区的特岗教师补贴越多，通过这种补偿使这些教师得到真正实惠。比如，可以将农村地区教学岗位按照距离中心县镇的艰苦边远程度分为6类，那么以中心县镇的同类教师收入为基准，每类地区岗位津贴递增额为基线收入水平的25%，30%，35%，40%，45%，50%。当然，由于不同地区差异非常巨大，有些地区可能不需要划分如此多档，可按村小、一般教学点、艰苦边远教学点分别给予基准线30%，40%，50%的津贴。另外，除货币津贴之外，有必要通过其他形式为艰苦边远地区岗位的农村教师提供其他形式的物质补贴，以增加这些岗位对于优秀师资的综合吸引力。

3.县级实施“特岗教师安居工程”，大面积改善农村教师的生活条件，使其“安居乐教”，从而稳定现有中小学师资人才队伍

全贵州省农村教师住房都十分紧缺。据调查，大多数农村学校没有专为农村教师修建过宿舍。大部分农村教师在学校没有房子居住，只能靠租赁民房，或投亲靠友，或走教。住房困难，已成为影响农村师资队伍稳定的重要问题之一。特别是威宁县高海拔地区，气候、地理环境差，道路交通不便，更需要解决好教师的住房问题。因此，建议采用“义教工程”类似方式，由国家设立专项资金、地方政府配套，实施“农村中小学教师安居工程”。可采取“乡镇拨地、住房校出、教师集资、政府补贴、周转使用”的模式建设，大面积改善农村教师的生活条件，使其“安居乐教”，从而稳定现有中小学师资人才队伍，吸引高校毕业生投身农村基础教育事业。

4.完善特岗教师培训制度，并鼓励特岗教师攻读专业学位

针对农村教师的实际情况，制订切实可行的培训计划，增加更多在岗培训机会，构建“县—乡—校”三级教师培训管理网络，提升特岗教师的专业水平。可采取分阶段、分批次的有计划培训周期，通过全员培训、骨干培训、专题培训和课题研究等具体方法，辅助以说课与评课、教案设计等评比式活动，使特岗教师的培训落到实处，真正起到增强其教育教学信心、提升其专业水平的作用。另外，可以将特岗教师的培训与其攻读专业学位相结合，相关师范院校可以为有专业进修意向的特岗教师提供一定名额的教育硕士，有效提高特岗教师的专业素养。

5.增强地区政策的自由度，给予一定政策空间

由于中国广大农村地区情况非常不同，地区差异较大，因此，在中央政策出台后，可以适当给予地方政策一定的宽容度和理解度，发挥地方的积极性和主动性，以及本土优势，鼓励其在政策允许范围内，根据本地区情况进行微调，以增强中央政策的地方适切性。

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