国土空间分区的概念与方法探讨

金 贵，王占岐，姚小薇，杨 俊

（ 中国地质大学公共管理学院，湖北 武汉 430074 ）

1 引言

国土空间规划是依据国家经济社会发展战略和国土自然条件、经济社会条件,统筹区域国土资源禀赋及开发利用、经济与社会活动、生态环境治理与保护三者关系的资源空间配置、开发利用管理和布局优化的总体方案,具有战略性、引导性和约束性[1-2]。作为政府进行宏观调控的有效工具,其战略性表现为时间的长远性（15—20年）、空间的广域性和内容的综合性[3-4]。国土空间规划是世界各国关注的焦点,以欧盟、美国和日本为代表的发达地区或国家,近年来国土空间规划在相关法律、规划体系等方面都在延续本国特色的同时有了相同的发展趋势,这些地区或国家将国土空间规划定位为综合性上位规划[5-6],由此决定了该规划在协调国家均衡与可持续发展中的重要作用和现实意义。

国土空间分区是国土空间规划的重要基础,是国土空间优化配置的核心内容,是制定差别化国土资源管理政策的主要依据。因此,探讨国土空间分区的概念与方法对优化国土开发格局、规范国土空间秩序、促进区域城乡协调发展具有重要意义,同时国土空间分区的标准化制定将服务于省和区域国土规划的编制。

2 国土空间分区的内涵

中国学者早在20世纪20—30年代开始区划的研究工作,并陆续开展了全国自然区划和各类部门区划,是世界上较早开展现代区划研究的国家之一。中国早期的区划参考因素和标准较为单一[7-8],是分区的最初形式。现阶段,分区步入了综合区划的阶段。伴随社会经济发展和国土管理需要,相继出现土地利用分区、城镇体系划分、主体功能区划分、土地开发整理工程类型区划分等国土相关分区形式；国土相关区划呈现理论知识向综合决策、单要素向多要素、一般定量向综合集成转变[9]。可见,整合国土资源各要素的国土空间综合分区成为发展的主要趋势。

国土空间是一个复杂的地理空间,包括土地资源、水资源、矿产资源、生态环境、社会经济等不同主题。国土空间分区可以定义为以不同性质、不同数据来源、不同功能构成的空间要素为基础,划分相互作用、相互独立的多主题空间,并确立基本稳定的空间分区评价单元和分区指标体系。这种分区模式立足于传统的单一主题分区,但又高于传统单一主题分区,不排斥其他主题的存在。

国土空间分区体系应该与国土空间规划体系保持一致,根据执行和实施主体的不同,表现出国家、省、地域、市和县等不同尺度。在中国,无论是整个国家的国土开发格局或是一个城镇内部的布局,不同空间尺度都存在着人和自然、生产和生活活动、自然生态系统内部关系不尽协调的矛盾。国土规划决策者追求目标的差异性决定了国土空间利用及管理措施具有差异性[10]。省级（区域）尺度的分区成果纵向应衔接全国主体功能区划,横向衔接资源、生态环境和社会经济等主题的分区成果。不同主题、尺度国土空间综合分区及特征如表1。

3 国土空间分区的基本问题

由于国土空间分区是一种高度综合的分区形式,所以要实现国土空间分区的多主题集成和多尺度融合是十分复杂和困难的,为此要解决好两个基本问题：一是如何确立基本稳定的空间评价单元；二是如何构建符合省和区域国土空间分区的评价指标体系。

3.1 国土空间分区评价单元

空间分区标准评价单元是国土空间分区的基础,目前,中国进行的各种空间规划基本评价单元不明确,大多以行政区划为分析单元,缺乏区域划分的科学性[11]；因此,亟需进行标准化评价单元划分的研究,为国土空间分区、空间规划的制定和实施提供科学依据。

表1 不同主题、尺度国土空间分区特征表Tab.1 Characteristics of spatial zoning on different subject and scales

欧盟、美国和日本等地区或国家的空间规划都分别建立了空间评价单元[12-13],如欧盟的NUTS（标准地域统计单元）,是一种基本稳定的空间评价单元[14-15]。结合中国实际情况,一方面,省（区域）国土空间分区评价单元既不要偏大也不要偏小,以县级行政单位为基础,同时不突破乡镇界线,因为乡镇作为最低行政机构若被突破,则会导致空间规划成果缺乏有效的执行主体；另一方面,人口密度、GDP等现状因素应以县级单元为基础进行检测和拆分,按照相似度在县域内形成乡镇组团形式,最后根据保护导向和政府管理导向对县域、乡镇组团进行修正,同时对县级行政界线与跨县级重要空间要素区划边界相融合,评价单元原则上不能打破县级行政界线的完整性；而分区实施过程中对评价单元界线与数据单元尺度不一致的情况运用地理信息系统空间分析解决。

确定空间分区评价单元后,根据不同发展阶段和政策导向,赋予不同单元不同的功能和政策指向,要求分区单元稳定而功能和政策在变[10]。省（区域）国土空间分区评价单元划分机制如图1所示,可以看出,省（区域）国土空间分区首先将全省（区域）范围内N个县级行政单位预划分为N个评价单元,如图1（a）；然后根据人口密度、人均GDP等现状因素进行县级评价单元内乡镇初始组团的划分；再结合保护区、特殊政策区、管理重要性等导向性先验知识对组团进行修订,如图1（b）；最后综合县域、乡镇组团和保护区等确定国土空间分区评价单元：县1、县2、县N、乡镇组团1、乡镇组团2、保护区。

图1 评价单元划分机制示意图Fig.1 The schematic diagram of classification mechanism for evaluation units

3.2 国土空间分区指标体系

国土空间分区必须基于科学的指标体系,从省（区域）角度看,指标体系的构建应该向上对接主体功能区划分的指标体系。主体功能区划是目前具有多元综合性的分区方案,该分区指标体系综合考虑了资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力等要素,基本反映了国土空间规划分区指标体系构建的需求,但在分区单元划分方面与国土规划还存在一定差距,对多源数据尺度融合考虑不足[16-18]。传统的分区方式是在指标层对省（区域）的每一个评价单元都构建评价指标体系,然后全省（区域）进行统一计算分析,而这种方式不利于从功能空间进行多主题集成和多尺度融合；因此应采取如下方式：假设省（区域）国土空间呈现多种功能,那么每一个评价单元都应该体现出这些空间功能,只是有的功能表现得强,有些功能表现得弱,而功能的强弱直接用百分比进行记录,这种表达方式同时也解决了数据标准化问题。

国土空间分区的指标体系应以全国主体功能区划的指标体系为指导,以土地、水、矿产、生态环境、社会经济等国土空间各要素数据为基础,先初步筛选出国土空间综合分区指标要素集；根据划分类型的不同,指标集有定量与定性、社会经济与资源环境、静态与动态等几种分类方式,再按照影响国土空间规划的要素一致性特征和不同地域、不同类型国土空间要素差异性特征,将指标的选取归到地域空间功能表达上来。从技术流程和地域空间功能来看,指标体系的目标层有3种类型,第一类是生产功能,如耕地面积、工业产值、旅游收入、林副产品产量、年畜牲产量、渔业产值比例、能源矿产总产值等；第二类是生活功能,如城市建成区面积、城市社会公共服务、城市通达度等；第三类是生态功能,如生态敏感性、生态重要性等（图2）。

图2 国土空间综合分区指标体系识别与构建Fig.2 Recognition and construction on the indicator system of spatial zoning

4 国土空间分区的方法与思路

4.1 分区方法

国土空间分区一般以地域分异规律为理论基础,确定不同的理论和方法准则,即分区原则,作为指导思想,并指导选取分区指标、建立等级系统和方法体系。从时空角度综合来看,地带性因素与非地带性因素相互作用表现出来的形式,是地表最基本的分异规律[7]。自上而下与自下而上是分区最常用的两类方法,在国土空间分区过程中,自上而下划分与自下而上划分互为补充。针对国土空间分区的多主题集成和多尺度融合,采用自上而下的国土空间现状要素分析与自下而上国土空间功能表达相结合,并在指标体系构建上统一起来,形成一个有机的整体。

4.2 分区思路

在国土空间分区数据库的基础上,分析国土空间现状,刻画国土空间多目标演变情景和国土空间要素时空分布特征,揭示自然因素、社会经济因素和行政区划之间的相互作用关系及对国土空间现状的影响。基于前述研究,以县级行政区、乡镇组团和保护区为主划分国土空间分区评价单元,并结合生产、生活和生态的空间功能特征构建国土空间分区的指标体系；在评价单元、指标体系的基础上,对评价国土空间进行多因素综合分析和多功能构建。具体的分区方法除了传统的空间叠置法和聚类分析法外,还应采用专家个人与团体智能,理念分析和模型应用的综合分区思想,最终实现多主题集成和多尺度融合的国土空间分区形式（图3）。

图3 国土空间分区技术路线Fig.3 Technological roadmap of spatial zoning

5 结论与讨论

本文有效地解决了如下问题：（1）确立了基本稳定的国土空间分区评价单元的划分机制,评价单元不但是国土空间多功能构建的载体,也是国土规划政策实施和执行的主体。（2）综合分析国土空间各类要素,提出体现国土空间生产、生活和生态功能的指标体系构建方法,同时对评价单元进行国土空间多功能表达,实现国土空间分区从功能上进行多主题集成和多尺度融合。

为进一步增强国土空间分区的指导性、适用性和可操作性,国土空间分区的后续工作还包括以下研究：（1）国土空间分区的最终目的是服务于国土空间规划,对具体省和区域国土空间规划而言,难点是分区评价单元和分区指标体系的构建,因此,应进一步开展实现国土空间分区评价单元划分和指标体系构建的智能化研究。（2）以资源、生态环境和社会经济等国土空间要素数据库为基础,建立基于评价单元、国土空间综合分区、国土空间功能演变的国土空间分区综合分区信息系统和可视化应用服务体系,提高国土空间规划的决策水平和工作效率。

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