西部大开发税收政策效应评估与调整策略

徐志明 林颖 汤凯晴

我国实施西部大开发以来，对西部产业结构、企业发展能力、区域资本流动等方面发挥了积极的作用，尤其是西部大开发税收优惠政策的效应十分明显。由于种种原因，税收优惠政策效应并不理想，2013年湖北经济学院大学生创业创新训练项目课题组研究认为，必须进一步加大税收优惠政策的力度、提高优惠政策针对性和完善政策的配套等，促进新一轮西部地区经济的协调健康发展。

——题记

2011年是西部大开发税收政策原定十年期限的届满之年，也是新一轮西部大开发税收政策的开启之际，对前期税收政策实施效应及存在的问题进行深入的分析，对优化西部大开发新政，促进西部经济乃至区域经济的协调发展具有重要意义。目前，理论界对西部大开发税收优惠政策的的研究，主要集中在如下几个方面。

一、西部大开发税收优惠政策的效应分析

（一）税收优惠政策对西部地区企业税收负担及企业发展能力的影响。据国家税务总局不完全统计，从2001～2008年，西部地区有43542户（次）企业享受西部大开发税收优惠政策，减免企业所得税1892.69亿元。一些学者通过税收优惠政策实施前后企业税收负担的对比，认为以企业所得税为主体税种的西部大开发税收优惠政策，在一定程度上减轻了西部地区企业的税收负担，增强了企业的发展能力。有学者采用1997～2004年期间的数据对西部地区税收优惠政策实施前后的税负差异进行了研究，结果表明实施税收优惠前后西部地区实际税负并无显著性差异，税收优惠效果不够理想。还有学者对全国各地区的税负差异进行了分析，结果表明宏观税负东部大于西部，西部大于中部，且近年来西部地区税收收入增幅要高于东部地区。

（二）税收优惠政策促进了西部地区产业结构的优化。西部大开发税收优惠政策对产业结构的影响与预期大致相符，主要体现在以下四个方面：一是西部地区三次产业结构不断优化；二是西部地区工业化进程明显加快；三是基础产业和特色优势产业迅速发展；四是推动了重点行业产品结构调整和技术改造。有学者也认为西部大开发税收优惠政策，促进了西部地区三次产业结构的不断优化，推动了重点行业产品结构调整和技术改造，同时西部地区工业化进程明显加快，基础产业和特色优势产业迅速发展。

（三）税收优惠政策加速了西部地区资本的流动。从税收优惠政策与西部地区资本流动的关系来看，有学者对西部地区税收政策对资本流动的刺激进行了模拟实验，结果表明，采取税收优惠政策，使实际税率存在差异，可以有效地保证资本流入，西部大开发税收优惠政策对资本流入有明显作用。但是随着时间推移，西部大开发政策的实际效果与预期的差异抵消了资本流入的动机，从而导致了对经济影响的效用有所减弱。

二、西部大开发税收优惠政策执行中的问题

（一）西部企业的实际税负仍然偏高。世界银行数据表明，以税费与销售收入之比来度量税费负担，2005年，东南沿海和环渤海地区的税费负担较低，分别为4.1%和4.5%；而西南和西北地区较高，分别为6.3%和5.8%；东北和中部地区处于中间水平，分别为4.4%和3.9%。有学者通过分析2001—2007年西部地区地方税占GDP的比重以及西部地区的地方税负走势发现，西部区域的地方税负担依然较重，而且呈现先降后升现象，近年来还有继续走高的趋势。

（二）税收优惠政策的期限太短。根据国务院及相关部门有关西部地区享受税收优惠政策的执行期规定为2001～2010年。主要针对在西部地区新办的交通、电力、水利、邮政、广播电视类以及鼓励类建设周期长、前期投资大、盈利期较晚的企业。在目前的税收优惠政策期满之后，如果国家没有明确是否继续执行，这一不确定因素对于外地企业是否继续投资于西部、在西部发展壮大有不利影响。而且东部沿海地区自改革开放以来，一直享受着税收优惠政策，相比西部地区10年的优惠期确实太短。

（三）税收优惠制度不合理。首先，目前西部税收优惠政策主要以减免企业所得税为主，涉及较为零星的耕地占用税、进出口环节的增值税和关税减免，没有专门针对西部地区的其他税种优惠。其次，西部税收优惠采取免税、减税、退税的直接优惠方式，这种优惠方式比较适合投资少、见效快、经营周期短的赢利性企业。而对于投资规模大、经营周期长、获利小、见效慢的基础设施、基础产业、交通能源建设、农业开发等项目作用不大，其结果是重“果”不重“源”，不利于培养所得税税源。第三，税源与税收存在背离现象。如陕西省国税局税收与税源存在着严重的背离现象，其中总分支机构所在地不同导致企业所得税税收与税源背离占主要地位（内资企业所得税流出国税组织收入达11.7%），而跨区经营与资源性产品上、下游价格差异造成的背离相对较小。这导致了西部等欠发达区域往往有税源却无相应的税收收入，东部发达区域或者中心城市无税源而获得税收收入的不合理现象。

（四）西部税收优惠缺乏针对性。一是总体来看，给予西部的税收优惠，基本上只是把东部地区现行的优惠政策搬到了西部地区，最多只是拉平了东、西部地区之间原有的政策差距，难说是真正的优惠。二是西部地区税收优惠政策依据的《产业结构调整目录》中的鼓励类产业是面向全国范围制定的，并没有针对西部地区的一些特色优势产业（项目）重新编制新的调整目录。三是现行政策规定企业主营业务收入必须占企业总收入的70%以上才能享受优惠，使得一些企业放弃多元化经营战略或对辅业收入进行控制，不利于企业转变经营方式，优化产业结构。税收优惠额度大部分被具有垄断性质的中央企业享受，如石油、煤炭、矿业、电力等，中小企业很难被惠及。

三、完善西部地区税收优惠政策的建议

（一）精细化设计优惠政策，加大西部优惠力度。一是延长西部税收优惠期限。建议应尽早明确延长西部大开发税收优惠政策的有效期，稳定社会投资者的政策预期。当然，也有学者给出了具体应延长的期限，建议国家明确规定支持西部地区发展的政策50年不变，保持政策连续性，给投资者一颗长期投资西部的“定心丸”，同时以10年为一周期进行适宜调整。有的建议应当将2010年到期的优惠政策时限再延长10～15年。

二是突破西部税收优惠的主体税种。不少学者建议改革西部地区税收优惠的税种，如增加增值税、营业税、个人所得税等税种税收优惠，改革资源税，开征环境保护类地方税等。有学者建议对西部地区的高新技术产业，能源、交通等基础产业的所得税税率实行较新《企业所得税法》中优惠税率低的差别税率，以利于吸引外资和东部沿海地区的生产要素向西部地区的投入。

三是实行税收优惠方式的多元化。税收优惠方式分为直接优惠和间接优惠两种。结合我国目前税制结构的特点，应该增加税收优惠方式，使以直接抵扣、减免、退税的直接优惠与加速折旧、税收扣除、纳税递延、投资抵免、特定准备金、债转股等间接优惠方式相结合。另外，还有学者建议由直接优惠向间接优惠过渡应循序渐进，直接优惠方式主要用于保障西部企业的基本生存，间接优惠方式应主要用于扶持基本建设、国有企业脱困、发展特色优势产业等方面。

（二）加强西部地区税收优惠的针对性。税收优惠政策应根据西部地区独特的经济社会基础，按照有利于西部地区对外开放、经济结构调整和产业升级等发展及进一步加大对西部大开发支持力度的实际需要，确定西部地区区域优惠政策的重点，并充分考虑地区差别，使其更具有针对性。对于西部税收优惠演变成为内容趋同的“普惠制”，需从吸引投资、鼓励公共基础设施建设、促进产业结构调整、加强节能减排、引进人才等五个方面来制定符合西部特殊情况的税制。国家应适当调整西部优惠产业目录，将西部优势产业和支柱产业纳入优惠范围，体现西部税收优惠的产业性。政策优惠面应拓宽，降低享受税收优惠的“门槛”，将享受优惠企业“主营业务收入须占销售收入的70%”这一比例调整为50%，促进企业多元化经营。

（三）建立西部地区税收优惠政策配套措施。西部大开发涉及财政、税收、金融、土地、产业管理、环境保护和社会保障等诸多公共政策。有学者认为在考虑提高西部地区增值税和所得税的分享比例、充分调动西部地区的积极性的基础上，中央政府应当赋予地方政府一定税收管理权限，允许西部各省区市根据自身产业结构、资源禀赋和保护生态发展的需要，适当调整税收优惠政策。有的学者则从另一方面得出结论，一是要建立中央对西部地区的税收优惠补偿制度，加大对西部地区的一般性转移支付，确保西部地区正常可用财力，二是西部地区要适当压缩行政事业单位公用经费，缩减行政事业机构运行开支，确保投资性财政支出水平。