财政收入增速放缓形势下如何防治“过头税”

财政收入增速放缓形势下如何防治“过头税”

话题嘉宾

李一花：山东大学经济学院教授，中国社会科学院财贸所博士后，研究方向为公共财政与公共政策

翟继光：中国政法大学民商经济法学院副教授，北京大学法学博士，研究领域为经济法、财政法、税法等

武振广：财政部驻河北省财政监察专员办事处一处处长

李正峰：山东省沂水县国税局收入核算科科长

主持人

张 蕾：《财政监督》杂志实习编辑

背景材料：

“过头税”是地方政府出于各种目的过度征收税费的俗称，一是时间上的过头，把来年、后年甚至是以后更多年份的税收提前收了上来；二是幅度上的过头，收一些不该收的税，或者提高税率、随意罚款等。近年来，在税收任务的压力下，不少地方接连曝出“过头税费”情况。2012年11月河北沧州、衡水等市的多个县，出现了“补交税”和“提前收税”等征收“过头税”现象。诸多中小企业被国税局列入约谈名单，被要求“补缴”少则2万多则数万的税款。2012年浙江温州规模以上工业企业前5个月利润下降19%，但应缴税金总额仍增长1.9%，部分企业明年应缴税额已在今年被“预支”。更有甚者，一些企业停产倒闭，税务部门便把税款转嫁到尚能盈利的企业身上。此外，2012年以来地方非税收入出现逆势高增长，全国地方非税收入平均增幅达到50.1%，个别省份增幅超过70%，有的甚至增长了一倍多。

在国内经济增速放缓的背景下，曾一路高歌猛进的财政收入也转入低速增长轨道，地方政府“钱袋子”开始变紧，征收“过头税”的现象再抬头。2013年7月26日，国家税务总局局长王军在各省（区、市）国税局主要负责人会议上表示，要依法征税，坚决不收过头税，坚决查处收过头税行为。财政部部长楼继伟在全国财政厅（局）长座谈会上也明确指出，要依法加强收入征管，提高财政收入质量。年终将至，如何贯彻财政部、国家税务总局依法征税、坚决不收“过头税”的部署，防止征收“过头税”的卷土重来？如何加以长效防治，避免地方因征收“过头税”而陷入经济衰退和财政收入下降的恶性循环？本期“监督沙龙”聚焦“财政收入增速放缓形势下如何防治‘过头税’”，探讨“过头税”的防治之策。

多角度解读“过头税”

主持人：虽然财政部、国家税务总局等三令五申禁止征收“过头税”，但征收“过头税”依然层出不穷，对于这一现象您怎么看？

翟继光：任何现象在某种意义上都有其产生的根源和存在的基础，如果这些没有改变，这一现象就不可能消失。因此，如果不从“过头税”的根源和基础入手，而只是简单“禁止”，是不可能真正杜绝这一现象的。

李一花：“过头税”之所以层出不穷、屡禁不止，与征“过头税”的制度环境有关，这一制度环境即是税收计划。为了保证财政收入的稳定增长，上级政府和税务机关往往将税收计划完成情况作为考核下级税务部门工作业绩的重要指标，税收计划产生的激励约束机制对各级税务部门来说是刚性的。因此，改变征收“过头税”的局面，不是靠发文件和领导讲话就能解决的，关键是要创造依法征税的制度环境,按照税法规定的范围、税率来征税。

武振广：虽然财政部、国家税务总局三令五申禁止征收“过头税”，但不征“过头税”在某些地方却言易行难。在经济增速放缓时期或一些经济欠发达地区，征收“过头税”的现象尤为突出。既有主观原因：地方政府“保增长”压力巨大，税收任务层层施压、年年加码，个别地区存在长官意志、数字崇拜等；也有客观因素：1994年的分税制改革并没有完全实现各层级政府间事权的合理划分。在事权不清的领域，地方政府出于社会压力、责任感及对群体性事件的防范等，不得不承担一些支出，支出倒逼收入，不得已征收“过头税”。

主持人：在经济增速放缓的情况下，国家通常通过减免税收、增加税收优惠等方式，帮助企业渡过难关，并且推动经济结构的转型。但过去的经验显示，每逢经济下滑，税费的催缴抓得越紧，或预支税收，或补交过去，或提高额度。这说明怎样的问题？

武振广：这在一定程度上说明地方政府 “计划指标”的盲目性和不科学性。“计划指标”一般是在上年度实际完成任务的基础上递增一定比例，然后以部门为单位进行分摊。但税收的实际增长幅度依赖于地区经济增长的实际情况，不能以人为的“税收计划”来确定。税收“计划指标”的规定依据既非来自于科学的权衡和度量，更不是来自于任何法律的规定和授权，而是缘自一种被政绩或功利所左右的长官意志，甚至出现了地方政府无视法律规定而干预税收政策的现象。

翟继光：这一方面表明了理论与实践的脱节，另一方面表明了整体利益与个体利益的脱节。理论推导出的结论有很多前提条件和环境条件，一旦这些前提条件和环境条件不复存在，理论上的结论也就不能成立了。在经济困难时期，理论上应当降低企业税负，帮助企业走出困境，实现企业与政府的双赢，但实际上此时也是政府缺钱的时候，政府往往不愿意以牺牲政府利益为代价来支持企业发展，不愿意以牺牲眼前利益为代价来取得长远利益。

李一花：税收有筹集收入和调节经济两大功能，而税收的经济调节功能意味着经济萧条时期税收应更多地采取减税的导向，对企业和家庭减税，使其在经营艰难时刻获得税金的支持，这是政府运用税收实施反周期调节的必然要求。而如果政府仅关注短期内的税收的筹资功能，而忽视税收长期的对经济的调节功能，会使萧条期的企业经营雪上加霜而陷入困境甚至倒闭，从而使长期的税源消失。在经济下滑期，催缴税款的原因分别为：一是经济萧条期由于减收因素增加，实际税收收入下滑，但各地的年度税收任务并未做相应调整，或调整幅度不大，给各地税务部门完成税收任务带来了困难。二是相比于税收收入增长下滑，财政支出的需求更加强烈，尤其在经济增长放缓的情况下，为刺激经济增长和推动结构转型，财政支出可能不减反增，在财政支出压力下，收“过头税”就成为解燃眉之急的出路。

主持人：根据背景材料，结合当前经济形势，具体分析征收 “过头税”的危害。

翟继光：征“过头税”的直接危害有两个：一是直接导致一些企业破产或者关闭，使得当地经济发展速度进一步放缓；二是逼良为娼，使得一些依法纳税的企业不得不通过偷逃税的方式来减轻自己的税收负担。间接危害也有两个：一是损害了国家法律和政府的威信，为依法征税的实现设置了障碍；二是助长了拉关系、走后门的不正之风，也为地方税务局的领导贪污、受贿提供了机会与土壤。

武振广：由于当前国内经济增速回落、税收收入增速放缓的形势下征收 “过头税”，一方面会造成财政收入的失真，另一方面会使企业不堪重负，甚至面临倒闭的危险，税收税源成为无源之水、无本之木，最终导致宏观经济、微观实体、税收税源等几败俱伤，不利于经济长期健康发展，为未来经济埋下隐患。

李正峰：一是影响税收执法刚性，人为制造税收执法风险。征收“过头税”是违反相关法律和组织收入原则的行为，会给税务部门带来极大的税收执法风险。二是影响企业资金流的正常运转，人为造成企业资金紧张，阻碍企业正常发展。三是个别地方政府以牺牲地方可支配财力换取税收的增长，导致政府负债增加。四是政府负债增加导致银行资本回流时间增长，坏账增加，易引起信贷危机。

李一花：一是“过头税”不仅是税务部门的一种违法行为，还使税务部门与企业的关系趋于紧张，影响政府的公信力。二是“过头税”会引发“逆向软预算约束”，对国家与社会关系产生深刻的影响。这具体表现为：某一层级地方政府的自上而下的攫取行为，减轻了该级政府对上级政府的资金要求压力，这样上级政府就会顺应这一变化，允许下级政府向下攫取。表面上,上级政府由此摆脱了自下而上资源要求的压力,甚至可以从基层政府的攫取行为中受益。但实际上,国家政权却承担了由此产生的政治压力。当不同地区的政府表现出类似的行为,而企业或个人无法通过正式渠道与基层政府进行讨价还价时,就有可能导致无组织的集体行为,对政治进程和社会生活产生极大的冲击。

主持人：税收具有强制性、无偿性和固定性，其中税收的固定性是指税收是按照国家法令规定的标准征收的，此种规定不仅是文件，而且有法律制约。并且，税收的征收依据应该与常理和法理相吻合，即一方面要求税收征收量应根据税源的实际状况而变动，增收的前提是纳税人的收入增长；另一方面要求税收法定，一切没有法源依据的税费都不应该征收。基于这一点，对征收“过头税”的做法进行分析。

翟继光:征收 “过头税”是没有任何法律依据的，是根本无效的，直接违反了税收法定原则。税收法定是税法的基本原则，对此，我国相关法律也有明确规定，如《税收征收管理法》第三条明确规定：“税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税，依照法律的规定执行；法律授权国务院规定的，依照国务院制定的行政法规的规定执行。任何机关、单位和个人不得违反法律、行政法规的规定，擅自作出税收开征、停征以及减税、免税、退税、补税和其他同税收法律、行政法规相抵触的决定。”任何人都可以对这种行为提出异议，也有权拒绝缴纳过头税，并有权向相关国家机关举报上述违法行为。

武振广：未严格依法征税是征收 “过头税”的重要原因之一：一是我国目前现行的税收法律只有少数几部，即《税收征收管理法》、《个人所得税法》、《企业所得税法》、《车船税法》等，直接导致我国税收法律体系的整体效力级次不高。我国目前还缺少一部在税收法律体系中居核心地位、起统领作用的税收基本法或者是税收通则法。二是目前税收法律体系对征收过头税的惩戒措施言紧行宽，惩罚力度不够，为地方政府征收“过头税”调节收入留下一定的空间。三是个别地方政府依法征税意识不强，甚至对《税收征收管理法》置若罔闻，对税款收入拍脑门、要数字，不切实际追求计划指标，违法逼迫税务部门征收“过头税”。

李一花：一是“过头税”的存在意味着税收计划脱离了税源的实际状况，使税收增长与经济增长出现背离。经济决定税收的原理说明税收增长应建立在经济增长的基础上。在预算编制和执行过程中，税务部门应该根据经济发展情况、税源变动情况、税收政策调整情况及税收征管情况等对税收收入进行经常性的分析预测，及时准确地把握收入变动趋势，灵活和及时变动税收计划。二是“过头税”的存在也说明我国税收法定体系还很不完善，由此导致“无法可依”。目前我国的税收法定主义欠缺，80%以上的税收法律是国务院根据人大授权以条例、暂行规定等行政法规的形式颁布的，一些实施细则之类的制定权还被下放给财政部、国家税务总局等更低层次的政府部门，这与税收的法定主义和宪政原则是背道而驰的。因此，在这样的现实条件下，在财政收入紧张、税收任务无法完成时，“过头税”自然成为杀手锏。

征收“过头税”：原因何在

主持人：在经济增速下滑时，财政收入的下降是一种合理的现象，这就要求各级政府的财政收入预算安排要与经济状况相适应，不能下达严重背离经济增速的收税计划指标。否则，会损害生产力的发展，最终导致经济衰退和财政收入下降的恶性循环。但是即便如此，像河北沧州、衡水等地依然千方百计地增加财政收入，向企业征收“过头税”。对于地方的这一做法，您认为其存在怎样的原因？

翟继光：由于预算是事先编制的，而现实中可能出现无法预计的经济发展速度放缓的情形，从而导致预算所设定的目标无法实现。这本来是正常的，但各级政府为了政绩、为了个人升迁，往往会千方百计地完成甚至超额完成预算，从而导致在经济发展速度放缓时容易出现“过头税”现象。

武振广：一是地方政府财力匮乏，由于1994年分税制改革将税收划分为中央税、地方税和共享税，在实施过程中又把地方税种的某些收入划归中央，挤压了地方税收，造成地方财政特别是县级财政十分困难，从而引发地方政府通过征收“过头税”解决地方财政困难的现象。二是地方政府的长官政绩需求和计划指标也是征收过头税的原因。某些地方政府官员对经济增长看喜不看忧，许涨不许跌，即使在经济下滑的大环境下，也要不切实际地提出计划指标，税务部门只能挖地三尺，向企业征收“过头税”。

李正峰：一是在经济增速下滑的经济形势下，税收收入减少，但工资水平随着物价上涨一直呈递增趋势，正常的财政支出压力增大，不得不征收“过头税”。二是不排除有些地方的领导为了尽快体现政绩，制定一些不合时宜、不合实际的城市规划和招商引资政策，导致财政支出猛增，正常的财政收入不能满足财政支出的要求，不得不征收“过头税”。

李一花：一是税务机关“违法征税”的违法成本极低，甚至根本没有风险。纳税人的权利仅限于“依法纳税”，在面对“违法征税”时却没有依法监督和举报的权利。二是地方短期行为驱动。地方政府官员处于政权底层，并且任期有限，加上目前官员考核监督机制不健全，其行为短期化尤为突出。尽管纳税人根据宪法可以通过人民代表大会制约政府行为，但由于其不能直接任免政府官员，从而使这种制约效力大打折扣。如果居民可以自由流动，那么按照“蒂伯特模型”，居民可以用脚投票约束政府行为。但是，由于受流动成本和各种政策限制的约束，用脚投票无法实现。如果政府进一步利用不对等的权力限制居民用手投票的权利，那么约束政府的唯一有效机制就是官员的道德，这显然是不可信的。因此，在缺乏最终监督人和信息不对称的条件下，政府征税行为扭曲就在所难免。

多措并举，共同防治“过头税”

主持人：我国税收征收管理法第二十八条规定，税务机关依照法律、行政法规的规定征收税款，不得违反法律、行政法规的规定开征、停征、多征、少征、提前征收、延缓征收或者摊派税款。显然，征收“过头税”属于违法行为，是法律政策不允许，但依然难挡“过头税”的征收。并且，有税务系统人员称，“越是经济差，税收征管越是严苛，尽管补交的其实是纳税人应缴的税，但这种随意性体现的是税务部门的自由裁量权，容易引起不满。”您认为应如何完善现行的税收征管，有效遏制“过头税”的征收，保障纳税人的权益和法律的严肃性？

李正峰：增强税收征收部门的独立性，加大税收执法刚性。建议有关部门对税收征收部门的财政预算进行核实，确保税收征收部门的经济独立性。将执法部门的荣誉考核单列，确保执法部门工作不受或少受政府部门的掣肘。同时，为保证执法部门的执法公平、公正，可在税务系统建立工作质量评价体系，以工作质量高低进行评先树优。

翟继光：目前《税收征收管理法》对征“过头税”现象的处罚过轻，无法有效遏制违法征税现象。征收“过头税”可能受到的处罚仅仅是行政处分，而且是由上级机关来处分。由于大多数征“过头税”的行为都是经过上级机关同意或者默认的，而且有地方政府的保护，因而对其处分的可能性很小。因此，建议对强制税务人员征“过头税”的领导及明知是“过头税”而仍然予以征收的人员一律给予“开除”或者“撤职”的处分，并由国家税务总局负责对全国征“过头税”的行为进行直接查处，以避免地方保护主义。

李一花：一是完善税收征管法，利用修改税收征管法的契机，从立法角度增加依法征税的有关内容。二是推进税收法定主义进程。我国现行开征的19个税种中只有3个通过法律开征的，由于短时间内将我国大量的税收法规上升到税收法律的层次难度很大，因此可以考虑首先通过《税收基本法》和《财政基本法》的形式来予以规范。三是税收立法应注重保护纳税人权利，以开门立法形式完善《税收征管法》，呵护税收程序正义，充分保障纳税人的权利。

武振广：一是充分利用电子及网络平台，开发税收征管系统，建立对征收“过头税”行为的预警机制，利用系统软件进行比对、分析，完善税收征管手段，既要应征尽征，又要避免征收“过头税”。二是督促税务部门依法依实征税。各级税务部门要摸清各地区和重点企业的税源分布情况，了解税收增长点，制定合理的征收指标，研究一套科学的分配办法，做到依法征税，应收尽收，但决不允许收“过头税”。三是改革税务部门的考核体系。税务部门应在日常管理中将税收征管的考核重点由对税收任务的考核转向对征管质量和执法质量的考核，落实和执行“依法征税，应收尽收，坚决不收过头税”的税收原则。

主持人：财政部和国家税务总局多次强调，不允许收“过头税”。那面对当下“过头税”的抬头，相关方面除了给出“坚决不收”的表态，更要有卓有成效的实际行动。您认为相关部门应该如何加强监管，使各种形式的“过头税”进入公共关注视野，从而得到有效监管，直至被明令终止？

翟继光：在目前的法律框架下，国家税务总局可以开展执法检查，对纳税人反映比较严重的征“过头税”地区进行严格检查，一旦确认有征 “过头税”的现象，即按照现行法律法规的规定给予严厉处罚。

李一花：“过头税”的治理，需要多方面的联动。一是进一步改进干部考核和任用制度，淡化GDP和税收的增长在考核中的份量。依法依规收税、不收“过头税”应成为各地施政的底线。二是进一步贯彻落实实事求是的发展理念。在经济暂时走低的形势下，各级财政收入预算一定要与当地的经济发展实况相匹配。上级切忌盲目下达偏离经济增速要求的税收任务。三是加强监管和查处力度，上级税务部门应不定时组织力量进行抽查，发现问题，及时查处，而且要依法严惩，提高地方征收“过头税”的违规成本。此外，要加大社会公众的监督力度，通过设立专门的平台，方便纳税人监督举报。

武振广：一是社会监督，阳光征税。通过报纸、网络等媒体，在不涉及企业商业机密的情况下，及时公布企业经营及纳税情况，将税务部门征税情况纳入公共关注视野，接受社会监督。二是严格落实《税收征管法》要求，对“过头税”行为予以打击，决不姑息，形成打击一点、带动一线、震动一片的效果，树立严惩征收“过头税”的社会舆论效果。三是结合实际，加强监管。税收监管具有户数多、覆盖面广、数据量大的特征，一方面监管部门应以网络信息技术为支撑构建联网监管平台,建立监管部门、税务部门、企业三者信息贯通渠道。企业作为信息渠道的起点，如实反映经营和纳税情况；税务部门作为信息渠道的桥梁和枢纽，及时将税收征管情况反馈给监管部门；监管部门作为信息渠道的终端，对税收政策执行情况进行实时跟踪，对重点税种、重点税源行业及企业实施动态监控。三者之间应做到信息对称，交流畅通。另一方面监管部门应结合本地重点税源企业分布状况，有针对性地选择部分重点税源企业进行解剖，通过延伸企业的会计核算和申报缴纳税款情况，与税务部门税收征管资料相核对，核查税务部门是否存在违规多征、少征、提前征收税款等问题，严厉查处征收“过头税”和弄虚作假的问题。

主持人：自1994年全国普遍实行分税制财政管理体制以后,地方固定收入占全国公共财政收入的比重降低。在当前经济下行情况下，地方税收减少，而支出规模居高不下，地方政府收支矛盾加剧；加上土地财政、融资平台等地方政府的“钱袋子”今不如昔，财政收支矛盾更加突出。针对这种现状，您认为我国应该如何完善现行的财税体制，缓解当前地方政府收支矛盾，从根本上解决“过头税”问题？

李正峰：继“营改增”后尽快推行税制改革，重新确定各税种之间的预算分配比例。通过预算级次调整，使中央和地方财政收入合理化，以满足地方财政支出增长的需求。

翟继光：个人以为，完善财税体制应当在赋予地方政府事权的同时，应当赋予其适当的财权，使其有足够的财源来完成职责。由于目前从整体上来看地方的事权大于财权，中央应当适当下放一些财权，使地方政府能够获取充足的财政收入；同时，中央应进一步加大财政转移支付力度，使经济落后地区的政府能够获取较大的财政支持，在经济困难时期仍然能够保持一定的财力。

李一花：一是健全地方税制，建立税收正常增长机制并确保收入质量，进一步清理整顿行政性收费等非税收入,改革不可持续的土地财政。二是进一步盘活财政资金存量，把闲置、沉淀的财政资金用好。三是地方政府应习惯过“紧日子”，尽量节约开支，真正做到为企业“雪中送炭”而不是“雨中收伞”。四是提高税收计划的质量，不能简单地采用“基数加增长”的办法，而是要摸清各地区和重点企业的税源分布情况，掌握税收增长点，科学预测税收变化趋势，制定合理的征收指标。

武振广：一是探索建立科学的分税制财政体制，明确划分事权。按照外部性、信息复杂程度和激励相容等原则，在一定程度上扩大中央事权范围，减轻地方政府的压力。同时，合理界定共享税种及比例，增强基层政府提供基本公共服务的能力。二是财政预算安排体制要与经济状况相适应。在经济走低形势下，财政收入预算要符合实际，不下达严重背离经济增速的收税、收费计划指标，不逼迫税务部门征稽“过头税”。三是在结构性减税的基础上，全面启动减税降费，减轻企业负担，刺激生产和消费，稳定经济增长，提升企业纳税潜力。四是进一步探索建立地方税体系。随着营改增试点工作进一步展开，地方税种数量减少，应探索建立房产税等地方税种，完善地方税体系，增加地方财政收入。■

（本栏目责任编辑：阮静）