基于“营改增”改革背景下的中央与地方财政体制调整研究

2013-09-19湖北省妇幼保健院财务部

财政监督 2013年29期

●湖北省妇幼保健院财务部黄奇

●湖北省妇幼保健院财务部黄奇

自2013年8月1日起，交通运输业和部分现代服务业由营业税改征增值税在全国范围内推行。按我国现行的分税制财政管理体制，增值税属于中央与地方的共享税，而营业税基本属于地方政府。然而随着我国“营改增”改革实践的不断深入，1994年分税制改革局面将会受到影响，研究中央、地方财政体制调整的紧迫性与重要性日显突出。本文首要介绍现行的财政管理体制的内容，分析“营改增”全面推行对现行财政体制的影响，并根据“营改增”改革不同时期的要求，对我国财政体制调整方向和实施路径提出了建议。

“营改增” 财政体制分税制

2011年11月16日，财政部和国家税务总局发布了《营业税改征增值税试点方案》，明确从2012年1月1日起，在上海市实行交通运输业和部分现代服务业的“营改增”改革试点。2012年7月31日，财政部和国家税务总局印发了财税[2012]71号文，明确将营改增的试点范围扩大至北京市、天津市、江苏省、浙江省(含宁波市)、安徽省、福建省(含厦门市)、湖北省、广东省(含深圳市)等8个省(直辖市)。这标志着我国新一轮的税制改革正式开启。

由于我国“营改增”改革属于初始阶段，改革地区普遍采取过渡性政策来维持地方利益。“营改增”改革在全国范围内推行不仅意味着税制改革，更深层问题是中央与地方财权、事权分配。随着我国“营改增”改革实践的不断深入，1994年分税制改革局面将会受到影响，研究中央、地方财政体制调整的紧迫性与重要性日显突出。

一、现行分税制财政管理体制

财政管理体制是处理各级政府间财政关系的基本制度，它包括政府间支出责任划分、收入划分和财政转移支付等基本要素。改革开放以来，我国财政体制改革经历了从包干体制到分税制财政体制的飞跃，初步理顺了政府间的财政关系。

分税制财政管理体制有四方面内容：一是中央与地方事权和支出的划分。中央财政主要承担国防外交及实施宏观调控所必需的支出。地方财政主要承担本辖区经济、事业发展所需支出。二是中央与地方收入的划分。根据事权与财权相结合的原则，按税种划分中央与地方的收入。三是政府间财政转移支付制度。具体办法是，中央税收上缴完成后，通过中央财政支出，将一部分收入返还给地方使用。四是预算编制与资金调度。金库依照“资金调度比例”比例将消费税和增值税划拨给地方政府。

二、“营改增”对现行财政体制的影响

（一）地方财政减收效应。在现行的分税制体制下，增值税作为我国的第一大税种，按照75%归中央，25%属地方的方式由中央与地方共享；而营业税基本属于地方税种，除铁道部门、各银行保险金融总公司集中缴纳的营业税划归中央外，其他均归属地方财政收入(见表1)。

表1是2002—2011年十年间营业税与增值税在地方与中央收入分配的情况。对表中数据分析，可见地方政府营业税占地方总税收收入约32%左右，是地方政府一般预算收入的重要来源，成为地方税体系中第一大税种。试点方案规定，原归属试点地区的营业税收入改征增值税后收入仍归属试点地区，避免地方政府收入骤减。这属于一种过渡性政策，并不能达到预期抑制地方政府减收效果。这是由于在当前分税制财政体制下，增值税分成比例不变，虽然地方政府分得增值税收入比重较改革之前有所增长，但远远无法弥补地方营业税减少。

（二）财政体制三要素重新配置效应。财政体制是事权、财权与财力三要素组合构成的一种基础性制度安排，“营改增”引发的改革效应，涉及财政体制三要素的重新匹配组合(见表2）。

从表2数据可以看出，2011年教育、文化体育与传媒、社会保障和就业、医疗卫生、环境保护、城乡社区事务、交通运输、住房保障等民生支出的90%以上部分由地方政府承担。足见地方政府在建立民生财政进程中所扮演角色的重要性。2009、2010、2011三年地方政府财政支出占全国财政总支出的比例超过80%，地方财政收入只占全国财政总收入的50%左右。“营改增”改革的减收效应使得财力上移，地方财权下降，造成财权、财力与事权不匹配。由此带来的后果是地方政府职能缺位与恶性政府竞争：地方政府公共品（服务）供给能力降低，地方经济发展受到抑制。地方片面追求GDP增长，制度外税收竞争政策泛滥以增加政府预算外收入。地方财源不足情况下，地方政府对产业税收政策的执行力度随之下降，致使中央政府对产业结构调整的引导作用弱化。

表1 增值税、营业税收入情况表（单位：亿元）

三、中央和地方财政体制调整构想

随着我国“营改增”改革实践的不断深入，研究中央、地方财政体制调整的紧迫性与重要性日趋重要。对于财政体制的调整局限在弥补地方收入缺口的层面是不够的，应当结合税制改革、财权事权划分和转移支付改革设计中长期的财政体制调整方案。

（一）初期沿用试点时期的过渡性政策，为财政体制的调整奠定经济基础。全面推行“营改增”改革初期，在改革条件不成熟背景下，对现行财政格局进行重大调整是不适宜的。沿用试点时期的过渡性政策，即原征收营业税范围内改征增值税的收入继续由地方政府所有。这种做法在短期内有利于营改增的全面推行，保持现行中央与地方的财政制度格局基本不变，为财政体制调整奠定经济基础。但是这种做法缺乏规范性与确定性，长期执行会引发中央与地方财政关系混乱。

（二）中期调整增值税分成比例，同时对其他共享税进行微调。根据全面“营改增”进度，适时调整增值税在中央与地方政府之间的分成比例，同时对其他的共享税种进行调整，以抵消营改增的“减收效应”，保证地方政府公共产品的供给水平，促进地方经济长足有效发展。这种做法在保持现行财政体制基本稳定的条件下，有效解决税制结构中存在的缺陷，优化税制结构。然而，分享比例的调整存在一定的制度风险，特别是在当前投资与消费严重失衡的条件下，扩大地方分享比例对经济结构转变可能产生不利影响。

（三）后期重建地方税主体税种，税制改革与财权事权划分改革相协调。“营改增”带来的地方主体税种的长期缺失，不利于地方财政收入的稳定，引发地方政府职能缺位。在改革后期，可考虑在完善地方税制体系的基础上，重建地方税主体税种。消费税、资源税、环境税、房产税等都有成为地方主体税种的潜力。完善的税制结构和合理的财权事权划分是财政体制调整的基本前提。税制改革与财权事权划分改革协调进行，解决税制和财政体制中不适应经济社会发展的矛盾。在事权的划分中，对于医疗卫生、环境保护、教育等支出，由中央政府统筹安排情形下支出效率较高，可划归中央事权，减少地方政府的支出责任。由于地方支出规模下降，“营改增”的减收效应得到一定抵消，事权与财权相配，有利于中央与地方财政体制系统性、可持续性的调整。■