县域地方政府融资平台发展现状及建议——以寻甸县为例

马冰玉

（中国人民银行寻甸县支行，云南 昆明 655200）

地方政府融资平台是指地方政府出资设立，授权进行公共基础设施类项目的建设开发、经营管理和对外融资活动，主要以经营收入、公共设施收费和财政资金等作为还款来源的企事业法人机构。近年来，地方政府融资平台数量和规模迅速膨胀，不仅加大了地方政府的债务负担，也对银行业的经营风险形成了潜在的压力。

一、寻甸县地方政府融资平台发展现状

（一）基本情况

截至目前，寻甸县共有2家地方政府融资平台：寻甸凤梧城镇开发有限公司和寻甸回族彝族自治县土地储备交易中心。

寻甸凤梧城镇开发有限公司为国有独资有限责任公司，注册资本金壹亿元整，为县人民政府授权县财政局全额出资，出资人以货币和实物认缴出资额，其中：货币出资4,528万元，土地出资5,472万元。该公司业务范围包括：对国有资产进行投资、经营、管理；对城市建设资金实施组织、运作；城镇土地及房地产开发；房屋建筑及建筑装饰；绿化工程；农副产品加工及销售。从而为县政府投资建设性项目搭建了一个投融资平台，保证寻甸县重点工程项目建设的顺利进行。

寻甸回族彝族自治县土地储备交易中心成立于2005年7月，为事业单位法人，其业务范围包括：按照有关土地法规和政策，拟定土地收购储备计划，并承担土地储备增值，为县财力作贡献;负责对收购的土地进行前期开发整理储备；负责开展土地招商活动，进行土地供求信息发布和交易结果发布；对储备的土地进行公开招标、拍卖；办理土地挂牌交易业务和提供交易服务；对土地交易市场进行监督和管理；相关的社会服务。从而规范土地交易行为，强化土地资产管理，从而确保土地资源的优化配置和合理利用，充分发挥土地的最佳效益，促进寻甸县经济社会的可持续发展。

（二）寻甸县地方政府融资平台贷款情况

寻甸凤梧城镇开发有限公司自2008年以来累计获得农业发展银行和国家开发银行贷款2.9亿元，截止2013年6月末，该公司贷款余额15600万元，其中在农业发展银行寻甸县支行贷款余额7400万元，在国家开发银行贷款余额8200万元。该公司贷款资金主要用于寻甸县农村路网建设项目，以及寻甸县第一中学新校区建设项目。寻甸回族彝族自治县土地储备交易中心于2013年6月首次获得寻甸县农发行贷款6500万元，该公司目前贷款余额6500万元，主要用于寻甸县仁德街道办事处中桥村等土地收储整治项目。

农业发展银行寻甸县支行自2008年起开始向寻甸凤梧城镇开发有限公司贷款，有效支持了我县县城至道院公路、七星至北大营公路、仁德镇北观村至中桥村公路、寻甸县一中新校区建设。截至目前该公司县均能按期据实付息，本级财政均能按期拨付利息，根据还款计划正常偿贷，确保县本级财政承担部分无欠息。

寻甸县农业发展银行向凤梧城镇开发有限公司发放贷款均为8年以上长期贷款，向寻甸土地储备中心发放贷款为3年期贷款。对我县两家地方融资平台的贷款利率均执行人民银行规定的同期同档次基准利率，逢半年实时调整。

二、地方政府融资平台存在的问题

（一）法人属性定位不明，缺乏科学的治理机制

地方政府融资平台公司的法律性质究竟是什么，是类似于政府机构的“公法人”还是归属于市场的“私主体”，这是构建地方政府融资平台公司法律制度首先需要解决的问题，也是具体制度设计的逻辑前提。实践中，银行甚至地方政府都倾向于将融资平台公司视为地方政府投融资的“工具”，并非真正的经济实体。而这恰恰成为了融资平台公司在运行中产生信贷风险和隐形债务的根本原因：一方面银行认为融资平台公司作为“政府的工具”，有地方政府的担保，依靠政府信用为支撑，“银政合作”可以高枕无忧；而另一方面，地方政府的担保在融资平台公司无法成为真正经营实体的情况下，造成其缺乏运营能力、收益无法保障，自然容易演变为隐性负债，增加财政风险。

在地方政府融资平台的运作中，政府部门负责人兼任着融资平台公司的法定代表人是惯例，这就导致融资平台公司运行中的决策权、执行权、经营权、监督权无法实现有效分离与制衡，公司从设立到融资到经营全部由政府一手包办，政企不分的现象凸显。无可否认，融资平台公司的出现主要是为了解决地方政府基础设施建设中的资金不足问题，一定程度上代替地方政府发挥着提供公共产品的作用，属于“政府功能的延伸”。但融资平台公司毕竟是一个市场主体，若任由政府控制，那么尽管有着“公司”的外衣，实质上却成为政府的下属机构。如此一来，融资平台公司只能作为单纯的“融资工具”而存在，在既无还债之忧亦无收益之利的体制下，其经营效率难以提高。

（二）融资平台还款压力大，容易引发财政金融风险

由于地方政府要提供基础设施和公共服务的事权与财权不对等，我国城镇化建设加快对地方基础设施建设投入较大，而地方政府可支配财力远远无法满足庞大的资金需求，唯有寻求融资平台向外部融资。大量融资平台投向单一，借助平台融资的基建项目，多为中长期贷款，公益性强、预期收益低、回收期长，平台贷款主体以事业法人为主，有较多的贷款为非市场化运作，项目本身不产生现金流或产生的现金流不足以偿还银行贷款，贷款缺乏第一还款来源，更多依赖于地方政府财政收入，难以保证到期偿债能力，对银行资产流动性管理提出更高要求。而融资平台本身债台高筑、杠杆率过高，再加上连续加息、土地出让金收入受房地产市场调控政策的影响等，融资平台违约风险陡增。同时融资平台主要通过银行贷款融资，融资方式单一，风险集中度过高。银行业对平台贷款规模占整个银行业贷款比重偏高，容易产生金融风险。

（三）银政信息不对称，平台公司信息不透明

地方政府融资平台是一种市场化与政策性相结合的运作模式，平台公司的资产负债比例普遍较高，举债速度有不断加快之势，部分地方政府上项目存在跟风行为，存在出资不实、权责不清、信息不透明、监管及治理缺位等不规范问题。由于受管理体制影响，县域银行机构多与地方政府信息不对称，难以掌握地方政府融资平台的真实经营情况。有的地方政府融资平台公司仅是一个专业融资的空壳公司，利用政府信用向多家银行贷款，并且用打包贷款向多个项目投资，造成借款人与用款人分离的权责不清。由于平台公司以政府为背景，以土地、财政为抵押担保，而银行很难对地方政府的负债水平和项目风险作出准确评价，在经济刺激政策下银行对平台贷款存在较大的盲目性，可能会让大量受到政策限制、不符合授信条件的项目获得贷款。加之地方政府投融资平台公司的财务状况不透明，向平台公司提供担保的各级财政情况差异也较大，一级政府可能拥有多家投融资平台公司，它们相互间的控股关系以及对财政真实的依赖程度都很难判断，信息不对称现象十分突出，银行难以对平台公司偿债能力作出准确评价，也难以运用传统的手段监控信贷资金的真正流向。

三、对策建议

（一）明确特殊法人属性，重塑公司治理规则

地方政府融资平台公司尽管在形式上采取了“公司”形式,但设立初衷是为地方政府建设公共项目进行融资,不以营利为最终追求，社会性是其本质所在，因而，不能用纯粹的“私法人”眼光去看待；但同时，融资平台公司的建立毕竟是要实现公共项目建设的市场化，通过市场化的方式吸引社会投资，采用市场化的经营模式进行项目建设,在解决政府资金不足的同时提高公共项目建设的效益，因而，其又必然不同于作为政府机构的“公法人”。在此背景下，将其定位为“特殊法人”较为可取。

在地方政府融资平台“特殊法人”的定位下，应从三方面进行公司治理机制的重构：一是应将地方政府的出资人角色与经营者角色相分离，地方政府对融资平台公司行使投资者权，但同时，融资平台公司有独立的经营管理权。由于融资平台公司提供的主要是公共产品或者准公共产品，因而地方政府有权制定投资计划，但具体的经营应交由融资平台公司自己行使，政府不得借助于行政手段予以干预。二是应建立真正的董事会，使其具有独立性、专业性和责任性，同时，应采取董事会中心的治理模式。在董事会的构建中，可以有一定比例的政府代表，以确保融资平台公司的公共投资决策与地方政府的发展和建设需求相适应。三是应建立“内外并济”的监督机制。在公司内部监事会的建设中，尤其要对监事会成员的资质和能力提出要求，以使其监督职能得以真正发挥，此时，地方政府可委托具备一定资质的专业人士担任监事，而无需限定于政府官员。在公司外部，国资委作为企业国有资产的监督管理机构，有权就融资平台公司的运作是否合法，投资方向是否符合地方政府规划进行监管；同时，由于融资平台公司属于典型的国有企业，国家审计机构也可依法对其财务活动进行严格审计。

（二）建立地方政府约束机制，完善风险防范体系

就政府而言，主要应从以下几个方面着手防范地方政府融资平台风险：其一，完善地方预算，将从事纯公益性投资项目所需资金和准经营性项目中需政府补贴部分的资金列入地方政府财政预算，使隐形债务显性化，降低地方财政风险；其二，建立地方政府融资平台公司风险准备基金，并制定基金管理办法。对于基金的来源，可考虑从平台公司的经营收益中按一定比例提取；同时，每年可以从财政收入中确定一定比例用作基金来源，防范因平台公司偿付能力不足引发的风险，保护债权人利益；其三，控制地方政府负债规模，给地方政府设定一个合理的负债率，为地方政府负债总量设置一个限额；构建对融资平台的联合监督机制；强化对融资平台风险指标监控。其四，完善财税体制，加强中央向地方的转移支付，建立对地方政府的信用评级制度，修改《预算法》，允许地方政府通过发行市政债券融资，建立合理的政绩考核指标和激励机制，建立地方政府投融资责任制度，积极探索地方政府破产制度。

（三）推动建立地方政府债务信息披露制度，提高政府债务透明度

地方政府债务信息的披露是各项债务管理工作的基础，债务信息的充分披露是建立合理有效的债务融资监控制度的重要前提。信息公开披露制度可以帮助地方政府的决策者避免债务风险的发生，促进地方财政持续稳定运行。一是要建立健全政府财政信息披露制度，建立政府财务报告体系，实现财政阳光化。相关主管部门要督促辖内各融资平台加大信息发布力度，相关信息及时公开披露，推动地方政府融资平台的隐形负债向合规的显性负债转变。由地方政府部门牵头，财政部门、人民银行、银监部门共同参与的融资平台贷款监测联席会议制度，研究加强监测的相关措施和办法，负责统计、评估各地方政府融资平台的负债情况，定期向金融机构通报。二是银行间可以构建一个信息交流平台，实现对融资平台的信息共享。金融监管部门应建立地方政府融资平台及投融资项目的信息告示制度，以各融资平台基本户开户行作为牵头行，完善重大事项信息的登记、更新。银行应该结合地方政府的财政实力、资产负债结构、项目情况等因素，设计差别化的信贷政策和准入要求；采用银团贷款方式，分散单一贷款行的风险。三是融资平台公司内部应建立以债务率、负债率、偿债率为主要指标的风险预警机制，预防投资风险的发生。在信息披露制度方面，则应严格披露的内容，主要包括：公司目标、公司所有权结构、主要财务指标、内部治理结构、高管薪酬水平、关联交易、重大风险因素以及处理这些风险所采取的措施、收到任何来自政府承诺的财务支持等。