社会体制改革总体框架及其路径探析

郭莉滨，刘 彬

(1.重庆第二师范学院，重庆400065;2.重庆市人民政府 研究室，重庆400010)

社会体制改革是推进我国经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设的重要力量。当前，我国正处在经济转型、社会转轨的重要关口，无论是解决经济快速发展带来的各种社会矛盾，还是推动以扩大内需为突破口的经济发展方式转变，都迫切需要加快推进社会体制改革。［1］社会体制改革与经济、政治、文化体制改革紧密关联，是关系每个公民切身利益、关系社会秩序稳定的基本面的改革，亟需解决总量、结构、机制等系统性问题［2］。总体看，较之经济体制改革，社会体制改革涉及面更广，内在关系更复杂，成本和风险更高，等不起也急不得。［3］必须对社会体制改革难度有充分认识，对社会体制运行内在规律作深入探索，加强顶层设计，找准突破口，逐步建立体现中国特色社会主义本质要求、促进人的全面发展和社会全面进步的现代社会体制。［4］

一、社会体制改革的总体框架

社会体制是以实现既定社会建设目标为指向的系统化制度安排，在当今中国，就是以构建社会主义和谐社会为目标的社会制度体系，根本上是要建立合理的社会秩序结构及其运行机制，［5］充分实现和保障人的社会权利。社会体制改革的制度设计，包括社会运行体制、社会组织体制、社会保障体制、社会管理体制等，［6］核心在理顺各种社会利益关系，关键在构建社会治理机制和社会认同机制。基本内涵上，应包括五个层面:第一，人的社会权利主要体现为生存权和发展权。第二，实现人的生存权和发展权，需要体现公平正义的价值取向。第三，实现社会公平正义，需要调节好各利益主体之间的关系。第四，社会利益格局的调整，根本上是对社会公共资源的优化配置。第五，完善的社会体制，靠政府、社会、公民共同推动。基于此，提出社会体制改革的制度框架，如图1所示。

二、社会体制改革的实现路径

(一)立足点:保障生存权发展权

社会体制由一系列社会权利构成，其核心是社会成员的生存权和发展权。如果说改革开放30多年，基本解决了社会成员以财产权为基础的经济权利，那么社会体制改革就是要赋予社会成员更多的社会权利。［7］

生存权是在一定社会关系和历史条件下，社会成员应当享有的维持正常生活所必须的基本条件的权利，包括个人的生命在生理意义上得到延续，以及在社会意义上的生存得到保障。《世界人权宣言》指出，人人有权享有为维持他本人和家属的健康和福利所需要的生活水准，包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务;在遭到失业、疾病、残废、衰老或在其他不能控制的情况下丧失谋生能力时，有权享受保障。这一诠释阐明生存权至少包含生命权、安全权、健康权、受教育权、劳动就业权、社会保障权等。［8］体现在社会领域，生命权就是保障人的衣食住行等基本生活;安全权就是维护公共安全、生产安全、食品药品安全等;健康权就是保障人的身体和心理健康，受教育权就是至少应向每个人提供最低限度的正规教育和平等的受教育机会;劳动就业权就是保障劳动者享有平等就业和选择职业的权利;社会保障权就是保障个人和家庭在遭受工伤、失业、疾病和老年时期维持一定的固定收入并获得其它各种补助。

发展权是指个人积极、自由和有意义地参与政治、经济、社会和文化的发展并公平享有发展所带来的利益的权利，主要体现为自由权、平等权和参与权。［9］自由权，不仅表现为言论、出版、集会、宗教信仰等自由，当前更应促进人的充分自由流动。因为社会成员流动性越强，越能说明一个社会的开放与活跃。这种流动，不仅包括横向的区域性和职业性流动，还包括纵向的身份性和阶层性流动，是一种全方位的立体流动。平等权，在社会领域表现为社会成员公平享有均等化的公共服务，包括起点的公平、机会的公平和结果的公平。参与权，在社会领域表现为社会成员通过有效的平台和途径参与社会公共生活。

理论上，生存权和发展权有明显界限划分，但现实社会中，生存权和发展权是相互交织在一起的。［10］社会成员既享有与生俱来的生存权，又通过享有发展权促进其生存权更好地实现。从社会角度也是如此，社会既通过提供社会成员应当享有的基本公共服务保障其生存权，又通过保障社会成员的发展权提供更合理、更高水平的生存权保障条件。

(二)目标取向:促进公平正义

公平正义是社会和谐发展的基本要求和目标，也是文明社会进步的重要标志。［11］充分实现和保障社会成员的社会权利，首要的是解决公平问题。社会主义和谐社会作为我国社会建设的目标，其科学内涵是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处，涵盖了经济、政治、文化、社会以及生态建设的方方面面，它们之间相互联系和相互作用。尤其是在效率与公平面前，社会体制改革理应选择公平正义作为基本的目标取向。

社会公平既是一种价值观，更是关系权利、机会和资源配置的社会制度结构。作为社会体制的核心，社会权利是社会成员与生带来的，不存在地区和阶层差别，即具有平等属性。只有在公平正义的社会，社会成员的各种权利才能得到保障，积极性和创造性才能得到保护，［12］进而推动社会发展和进步。某种程度上讲，公平正义也是生产力。实现和保障社会成员的社会权利，首先应当建立公平的权利保障制度。机会是人们行使权利的可能性，应把机会和权利分开，建立平等享有机会的制度。资源是社会成员的权利和享有机会的载体和外部条件，需要建立优化公共资源配置的社会制度。

社会领域的公平正义，既有“横向公正”，也包括“纵向公正”。“横向公正”即水平公正，指平等地对待所有人，社会对社会成员生活与发展所必需的衣食住行、卫生、医疗、教育等，设立最低的提供标准，社会成员至少可以在这一标准下平等地获取这些物品和服务。［13］这是政府公共服务提供的重要目标。“纵向公正”，主要体现在对社会财富的分配和占有上，即通过对富人、穷人等社会不同收入阶层进行收入分配调整，提高居民收入占国民收入比重等方式，促进公平正义。从资源分配出发，社会权利的公平，首先要让社会成员平等享有公共产品和公共服务，包括住房、学校、医院、养老机构等，并尽可能便捷提供。其次平等享有机会，特别是对有限的优质资源拥有或公平竞争。这既体现在公共产品和公共服务享有的全过程中，还在于教育、就业等关键节点上。对社会财富的分配和占有，更需要公平，以汇聚社会前进的动力。［14］

(三)核心问题:协调利益关系

充分实现和保障社会成员的社会权利，利益导向是核心。体现公平正义的合理利益关系，最终会造就规范的社会秩序，在社会认同上达成共识，从源头上奠定持续繁荣和安定和谐的基础。

社会利益关系，首先基础在收入分配，即正当、合法且合理，在制度上保证社会成员平等地通过自己的劳动获得财富。收入分配在经济与社会之间打了一个结，只有解开这个结，才能解决经济社会发展中的深层次问题。这需要进一步理顺国家、企业和个人之间的利益关系，协调好地区之间、城乡之间特别是不同阶层之间的利益关系。

建立合理利益关系，必须明晰政府、社会组织、社会成员的权限，形成完善的社会治理机制。任何社会的稳定有序，首先取决于社会自身的整合力量和自主的社会秩序。一个社会的组织化程度越高，社会的稳定性就越强，社会创新的活力就越容易激发。因此，强大的中间社会力量是良好治理机制的关键。每个社会成员在不同社会环境中可能表现出不同的身份，享有不同的社会权利，承担相应的社会责任。管理社会发展的政府部门之间则需要加强利益协调，避免各自为政，以实现社会成员利益的最大化。

(四)实现途径:优化公共社会资源配置

社会体制改革是以实现社会成员利益最大化为追求，急需优化均衡配置教育、医疗、养老等公共社会资源和服务，使之成为促进社会公平正义的有效载体。公共社会资源既包括交通、通讯、电网、水利、市政等基础功能设施，各种商业场所等经济功能设施，学校、医院等社会功能设施，也包括社会救助、社会保障、社会福利等功能性制度。社会体制改革应在社会功能设施和功能性制度方面重点攻坚，以实现基本公共服务均等化。但是，基本公共服务均等化并不等于基本公共服务的“平均化”，而是一个“标准化”与“无差异化”的过程。成熟的基本公共服务均等化状态，［15］一方面需要保证公众有效地参与政府基本公共服务的制定过程，一方面需要为每个社会成员提供最低标准的基本公共服务，且最低标准取决于政府的财力和社会资源动员能力，具有动态性特征，同时也取决于一个社会的集体良心。

公共社会资源的供给，既包括政府提供的公共服务体系，也包括市场按需提供的多元化社会服务、社会组织提供的非营性社会服务等。公共社会资源供给应防止两种思想倾向，即自由主义倾向和民粹主义倾向。前者倾向于完全以市场化手段配置资源，结果将导致诸如教育产业化等重大偏差。后者倾向于完全由政府提供公共服务，政府“大包大揽”，按照老百姓的需要无限制提供社会福利。［16］对公共社会资源的配置，既不能完全靠市场，也不能完全靠政府，必须廓清政府与市场的边界。在市场能够完全发挥作用的地方，如药品交易完全可以通过药品交易所这样的平台，既降低用药成本，又规范流通秩序，政府应该腾出发展空间。在需要政府与市场同时发力的地方，如民办教育、医疗服务、社会养老等，政策的有效刺激和社会参与积极性的保护尤为重要。但对诸如社会保障、义务教育等社会权利的基本面，以及欠发达地区、弱势群体，政府理应承担主体责任，配置到位、覆盖到位。

从政府角度，需强化几种手段:一是规划。按照社会发展规律和实际需求，优化布局各类公共社会资源，既保证基本公共服务延伸到基层、覆盖所有社会成员，又为市场发挥作用指明方向、留足空间。应积极探索同类资源在同一区域内跨部门、跨行业共享的有效方式，提高公共资源利用效率。二是市场准入。将标准化的原则和方法运用到公共服务领域，通过服务标准的制定和实施，建立市场和社会组织参与的准入机制，实现服务质量目标化、服务方式规范化、服务过程程序化。三是政策扶持。面对群众多元化的公共服务需求，对市场需求高的养老、医疗等领域，加大财政补贴、土地供给、税收优惠等扶持力度，促进社会力量积极参与。四是购买服务。应健全政府购买服务制度，通过定期发布项目指南，把一些社会公益、社区便民、社会管理等公共服务交由市场和社会组织。这是政府提供公共服务的有效形式，也是优化配置公共服务资源的重要途径。

(五)突破口:构建公共财政体制

公共财政以满足社会公共需求、提供公共产品、推进基本公共服务均等化为基本定位，不能仅限于政府提供基本公共服务，更应发挥杠杆作用，［17］撬动市场和社会组织参与公共服务。

推动社会体制转型，关键要深化公共财政体制改革，建立“三型”财政。一是保障型。财政支出坚决从一般性竞争领域退出，公共财政对社会发展的支出必须以“市场盲区”和“公共产品和服务”为标准严格界定。建立健全保障民生投入的长效机制，确保新增财力更多地用于社会事业和民生改善，同时统筹安排社会公共服务资源，更多地向农村、基层、困难地区和困难群体倾斜。二是激励型。转变社会建设单纯靠增加财政投入的发展模式，通过建立财税激励机制、构建共同投资模式等方式，更多地引入社会力量参与公共服务。三是政资分开型。对于学校、医院、养老机构等国有资产，应按照政事分开、管办分开的原则，组建社会事业国有资产管理公司，通过整合资产和市场化运作，既实现国有资本保值，通过融资增加社会建设投入，又提高公共资源利用效率，节约财力支出。

(六)根本保障:加强法制建设

法治是一切制度良性运转的基础，社会公平正义的体现，社会权利的保障，应该也必然靠完善的法律和制度。在当代社会，法治有“硬法”与“软法”两种基本表现形式，“硬法”指需要依赖国家公权力强制保障其实施的法律规范，“软法”指那些效力结构未必完整、无需依靠国家公权力强制保障实施，仅靠社会公权力和社会成员自觉履行义务，并能产生社会实效的法律规范。在社会领域，应强化“软硬法共治”，既发挥“硬法”的基础性、框架性调整功能，更发挥“软法”的延伸性、辅助性规范作用，夯实社会共同体自律互助的制度基础，建构和谐社会秩序。

在积极实践探索的基础上，完善法律法规和制度体系，使社会建设更富有成效、更富有秩序、更富有成果。一是构建完善法律法规体系。包括教育、就业、收入分配、卫生、保障性住房、社会保险、社会救济、社会福利等方面，既有力保障社会成员公平享有公共服务和产品，也有效防止公共资源被恶意侵占。二是制度设计彰显公平。制度公正才能保证每个社会成员都有平等的机会参与经济、政治、社会和文化生活。［18］制度设计要加强顶层设计和总体规划，统筹兼顾好各方面群众的整体利益和长远利益，突破特殊利益群体的阻挠，避免改革陷入短期化、碎片化。公共服务标准化是引导公共服务规范化、促进基本公共服务均等化的重要依据，要加快完善基本公共服务标准，规范和引导各级政府按照标准有效地保障基本公共服务。三是保护基层的探索创新。复杂的社会体制改革进程，要重视底层设计和具体安排，充分发挥基层、民间、群众的首创精神，创造更多新鲜经验，破解社会管理和创新面临的难题，避免改革浮萍无根、流于形式。

(七)推动力量:政府社会公民“三位一体”

社会体制改革的实践主体是人民群众，坚实基础在于群众支持，根本动力在于群众参与，根本目的在于维护群众利益。社会体制改革的艰巨性、复杂性、特殊性，决定了其立足点要定位在尊重人民群众的主体地位和发挥人民群众的主体作用上，充分尊重人民群众的首创精神，充分调动群众支持改革、参与改革、推进改革的积极性。

政府是社会体制改革的重要推动者，应加快推进政府职能转变，将发展经济、提高效率等事务更多地交给市场，更加重视社会建设，调整公共资源配置格局，提高公共产品供给的普惠水平，加大利益整合机制建设，促进社会自身的发展和成长。社会建设呼唤市场主体的积极作为，增强社会责任感，切实把企业利益与社会利益紧密结合，在促进就业、和谐劳动关系、社会保障等方面勇于担当。

社会组织是社会发展的产物，要加快推动社会组织管理创新。着力帮助社会组织增强四种能力:一是提高从业人员整体素质，推进社会组织人才队伍职业化、专业化、年轻化;二是增强自主运作能力，出台政府购买社会组织服务的可操作性办法、实行费随事转，鼓励社会组织依法开展各类有偿服务，引导有条件的各界人士捐助公益服务类社会组织;三是提升整体服务能力，使更多社会组织具备承接政府职能转移的资质和能力;四是提高社会公信力，加强社会组织自律，完善政府监管、社会监督、内部自律的有效机制，建立现代社会组织制度。

社区是社会运行的基本舞台，坚持以党建带动社区建设，一方面创新基层党组织发挥作用的新机制，一方面积极探索社区居委会成为名实相符自治组织的新路径和社区民间组织健康发展的新路子。全民参与，共建共享，社会体制改革就能破冰前行，推动社会建设大提升。

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