大部制改革推进的公务员支持度分析——以第二阶段推进重点为内容的调查研究

□ 王霁霞 辛 彤

2008年中共中央十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》和十一届人大通过的《国务院机构改革方案》(大部制改革方案)正式开启我国大部制实践。历经四年，2012年十八大报告再次重申大部制改革决心:“稳步推进大部门制改革，健全部门职责体系”。2013年3月刚刚公布新一轮中央层面的大部制方案，机构重组、合并方案、改革重心等问题备受关注。由于公务员系统内部的支持度对改革成效的影响至关重要，在第二轮大部制改革启动之初，我们以中央与地方公务员为对象进行了关于大部制改革下一步推进重点的支持度调查。本文拟对现有大部制改革实践进行分析，结合改革实践在公务员系统内部进行问卷调查，希望从调查过程及结论中分析下一步改革推进需要注意的问题，为大部制改革推进提供一定参考。

一、问题与预设:大部制改革的实践与推进

(一)两轮大部制改革的成效及问题

现有大部制改革实践是以党的十七大及2008年《国务院机构改革方案》为序幕，在中央与地方开展的机构合并与调整。其中，中央层面的大部制组建了五个大部门，并对两个部门进行了职能调整、合并①具体机构合并、调整情况详见《关于国务院机构改革方案的说明》(2008)中的机构调整表。。而在地方政府大部制改革中，佛山市顺德区的大部制改革由于精简机构数量最多、改革幅度最大获得较高关注。此外，深圳、海南、广州等地方的大部制改革也因其特色引起社会较高关注:

表1 部分地方政府大部制改革的整体情况

2013年3月，第二轮中央层面大部制改革方案出台，共涉及交通、卫生、人口和计划生育、药监、广电、新闻出版、海洋、能源、电力等中央职能部门的重组与合并。其特点是主要针对实践中问题最突出的领域，如因食品安全问题设立的食品药品监督管理总局，将与食品药品监管有关的几乎所有职能部门统一整合，力图解决实际监管中存在的监管多头、职能交叉问题。再如针对钓鱼岛和南海争端以及日益受重视的海洋发展战略，国家海洋局的执法职能得到增强，中国海监与原属公安部的边防海警、原属海关总署的海上缉私警察、原属农业部的中国渔政都并入海洋局，大大强化了我国海洋执法力度。第二轮改革的核心则在于减少机构数量与放权。李克强总理在两会答记者问中提到此次大部制改革方案核心是转变政府职能，也就是简政放权。如铁道部将行政职能并入交通部，依企业职能成立中国铁路总公司，就是政府向市场和社会放权的形式。

2008年至今，大部制改革实施已近五年，突出成效是在机构数量明显减少，职能交叉问题在一定程度上得到了缓解，对市场与社会的综合管理体制开始逐步形成。但存在的问题也非常多，最为突出的是形式上的部门整合未必实质上真正实现了功能融合，可以说，如何在大部门内部形成真正内聚力的机制，是大部门改革成功与否的重要标准。①［英］约翰·格林伍德等著:《英国行政管理》，商务印书馆1991年版，第34页。下一阶段的大部制改革必须吸取当前改革中存在的问题与教训，在改革重点与推行方式上进行综合调研与论证，才能使改革真正发挥实效。

(二)大部制改革的推进重点预设

经历了几年中央与地方的改革试点，大部制改革目前处于爬坡阶段。②李毅中:《积极探索推进大部门制改革实现工业和信息化科学管理》，《行政管理改革》，2010年第3期。第二轮中央层面的大部制改革虽已开启，但仍有待进一步推进。国务院目前在继续梳理各个部委的职能，研究进一步推进的方案，未来还将会有越来越多的部门被涉及，③包括被众多专家和人大代表认为的发改委权力过大、金融监管领域的改革尚未启动、大部制改革如何与民营化相结合、对政府规范及权力如何有效限制等问题。直至大部制的全面推开。根据已有改革实践经验和专家学者的研究，我们预测下一步大部制改革的重点将集中在以下几方面:

1．机构和职能将由同领域整合向跨领域开展，最终实现大部制的普遍实行。从大部门整合的边界看，国外多数国家的大部制是在多年机构整合的基础上逐步形成的，一般做法是先在同一职能领域内进行机构整合，将相关职能机构合并为一个大部，或者由一个大部将相关机构整合进来，使一项管理职能由一个大部管理，④沈荣华:《国外大部制梳理与借鉴》，《中国行政管理》，2012年第8期。最终走向普遍施行的大部制。

2．强化大部门的决策功能，并将相关执行职能从决策部门分离出来。实行大部制最重要的是强化决策职能，使决策和执行各自有独立规则，同时辅以相对独立的监督机制，达到决策、执行、监督既分离又相互联系，按照新的体制机制去运行，这样的大部制才能达到改革的目的。①于朝霞:《“大部制”改革正逢其时——访中国人民大学公共政策研究院执行副院长毛寿龙教授》，《理论前沿》，2008年7月。

3．大部门管理实行职能、机构、制度整合的同时，在大部门运行中实行权责、协同、效率的整合。②石亚军、于江:《大部制改革:期待、沉思与展望》，《中国行政管理》，2012年第7期。优化内部结构，合理配置大部门内部的机构与职能设置，从行政结构的合理性方面增强大部门回应社会的能力。

基于此，课题组设计了对政府部门进行职能整合，普遍建立“大部门”;强化大部门的决策职能，实行决策与执行分开;注重大部门内部的结构优化，重点调整优化内部机构设置(如按照信息搜集、调查研究、方案起草、咨询论证、合法性审查等环节设置内部机构)三个选项作为大部制改革进一步推进的重点方向，对中央及省、市、县地方政府公务员展开问卷调查，并进行了分类分析，以期了解公务员群体对大部制改革的整体态度。

二、数据与分析:大部制改革推进的公务员支持状况

(一)整体分析

课题组将上述大部制改革的三个重点推进方向作为问卷选项，于2010年7月－10月对中央政府18个部委中央公务员及2160名省、地市、540名县级政府地方公务员进行问卷调查。③中央公务员调查数据来自中央18个部委，每个部委30名，共540名;地方公务员数据来自广西、贵州、河北、湖南、江西、内蒙、宁夏、山东、四川、西藏、新疆、重庆12个省级单位，且省、地市、县三级地方公务员的调查数量基本相同，共计2160名。调研组共发放问卷2700份，最终回收有效问卷数2315份，所有数据分析均在有效问卷基础上进行。为增强调研信息的全面性，除了上述三种方式之外，增设了“其他”选项，由公务员自己填写。经过四个月的调研，采集的整体数据信息见表2:

表2 2008年中央进行了“大部制”改革，如果要进一步推进，您认为应该从哪里着手?(单选)

从表4的数据可看出，在2315名受访公务员中，相对支持度最高的是“实行决策与执行分开”，44%的受访公务员支持下一步改革重点以决策执行适度分离的方式推进;支持度第二的是“优化大部门的内部机构设置”，占到样本的35%。至于进一步对政府部门进行职能整合，普遍建立“大部门”的改革模式，只获得了19．9%的支持度。而在“其他”选项的填写中，我们发现，公务员都强调大部制改革必须注重实效，真正提高效率、优化职能，并指出现行大部制改革如果只是表面上的精简机构，甚至到了“形同虚设，徒增成本，降低效率，应彻底改变”的程度。

这一调查结果表明，下一步大部制改革重点在公务员群体内部意见分歧较大，仅对政府部门进行合并、减少部门数量并未获得公务员较高的支持，同时也反映了公务员内部对现行大部制改革的效果存在一定质疑。

(二)分类分析

为进一步了解不同类别的公务员在大部制改革进一步推进问题上的意见及特点，我们分别从中央与地方、不同府级、不同地域三个变量来考查公务员支持度情况:

1、中央与地方的分类统计与分析

我们对调查对象的所属政府层级进行区分，得到中央与地方的分类调查数据，如表3:

表3 中央公务员与地方公务员的支持度分类统计

从表3的数据来看，中央与地方公务员在大部制改革进一步推进问题上呈现了较大的意见分歧:对地方公务员来说，支持度最高的是“实行决策与执行分开”，获得了46．6%的支持度;其次是“优化大部门的内部机构设置”，获得了34．2%的支持度;进一步对政府部门进行职能整合，普遍建立“大部门”的方案则仅获得18．3%的支持度。对中央政府公务员来说，支持度最高的是“优化大部门的内部机构设置”，获得38．3%的支持度;“实行决策与执行分开”的改革方案也获得较为接近的支持度，为33．5%;而进一步对政府部门进行职能整合，普遍建立“大部门”的改革方案虽然支持度最低，但仍在中央公务员中获得了26．0%的支持度。

这一调查结果至少表明，对决策与执行适度分离的改革方式，地方公务员支持度明显高于中央;而普遍建立大部门模式虽然支持度都不是最高，但在中央公务员群体中受到的支持大于地方。另外，这一结果还表明中央公务员对大部制改革的意见分歧更明显，更没有形成一致的意见。

2、不同府级的分类统计与分析

在中央与地方公务员分类数据统计的基础上，我们进一步根据政府层级的不同，得到不同府级公务员支持度的分类数据，如表4:

表4 不同府级公务员支持度的分类数据统计

可以看出，对“实行决策与执行分开”选项的支持度，呈现出随着政府层级递减而逐步增加的趋势;对“优化大部门的内部机构设置”，国家部委与省级公务员的支持度基本一致，市级与县级公务员的支持度基本一致，且国家部委与省级的支持度高于市县级公务员;而“进一步对政府部门进行职能整合，普遍建立‘大部门’”的选项则呈现出国家部委公务员支持度明显高于地方各级公务员的特点。这一调查结果表明，层级不同，对大部制改革推进重点的选择不同，对决策执行适度分离的支持度与政府层级成反比，层级越高，支持度越低，而“优化大部门的内部机构设置”则得到了四级政府公务员相对一致的支持度。

3、不同地域的分类统计分析

在地方公务员中，我们将问卷调查的地域范围划分为东部、中部与西部，①东部地区:山东、河北;中部地区:江西、湖南;西部地区:重庆、广西、宁夏、贵州、四川、新疆、西藏、内蒙。可以得到不同地域地方公务员的分类数据，如表5:

表5 不同地域公务员支持度的分类数据统计

从表可以看出，不同地域公务员对三个选项的支持度相对一致;支持度最高的均是“实行决策与执行分开”选项，中部地区最高、东部地区次之、西部地区最少，但差异不大;支持度第二的“优化大部门的内部机构设置”选项，虽呈现出西部地区最高、东部地区次之、中部地区最少的特点，但三个区域之间的数据差异也不大;“进一步对政府部门进行职能整合，普遍建立‘大部门’”选择则在东、中部地区更加一致，西部地区略高。这一调查结果表明，不同地域特征对大部制改革推进的公务员支持度影响并不大，且东部与西部更为接近，中部差异稍大。

三、结论与建议

经由上述调查数据可以得出以下结论:第一，三种方案中，总体获得支持度最高的是决策与执行适度分离;第二，大部制改革关涉行政体制走向及公务员根本利益，存在争议与意见分歧较大;第三，中央与地方、不同府级、不同地域公务员均为统计结果的有效变量，但中央与地方、不同府级这两个变量对统计结果的影响更为明显;第四，决策与执行适度分离模式呈现出了从中央到地方逐渐增强的规律，而普遍实施大部制的方案则呈现出明显的中央支持度最高的特点;第五，公务员内部对现行大部制改革的效果存在一定的质疑。

(一)进一步探索决策与执行分离的具体方式是今后大部制改革的重点

大部制并不简单的是部门数量减少，部门数量也不是考核大部制改革成效的重要指标。中央与地方公务员对大部制改革推进重点的支持度调查已经说明，部门数量的减少不是公务员的优选方式，且公务员内部对现有大部制改革以部门数量减少为核心的改革方式存在一定质疑。单纯减少部门数量进行改革最终难以达到预期成效的例子并不少见，如俄罗斯的大部门改革，为了减少部的数量，建立“大部”，将过多的政府职能整合到一个部里，管理范围过宽，完全超出了部的管理能力。如新设立的“大部”——经济与贸易发展部的职能多达250项。内涵和性质差距过于悬殊的部门拼凑在一起导致机构之间整合困难，难以形成一个有机的整体。①崔健:《俄罗斯大部制改革及其评析》，《中国行政管理》，2008年第12期。大部制改革的真正核心在于强化大部门的决策职能，通过内部结构改造使决策与执行适度分离，确保决策统一、执行到位。从英国的经验来看，与大部制改革同时进行的是卸载、分群和设立执行机构，这反映出有限政府和决策执行的适度分离，在一定程度上是大部制有效运作的基础和条件，②周志忍:《大部制溯源:英国改革历程的观察与思考》，《行政论坛》，2008年第2期。也是减少机构数量的条件。国务院总理李克强将大部制改革核心定位为转变政府职能与简政放权。要实现转变政府职能与简政放权，离不开对政府内部决策执行分离模式的推进与社会、市场对相关职能的承担。在三种方案支持度的调查中，总体获得支持度最高的是决策与执行适度分离模式也充分说明了决策执行适度分离模式在大部制改革中的重要性。今后大部制改革应当重点推进决策与执行适度分离的模式，并进一步探索适合我国的决策与执行分离的具体模式、决策与执行机构的关系及具体设置，才能使我国大部制改革克服目前实践存在的问题。

(二)优化内部结构是外部机构合并与精简的基础，也是普遍推行大部制的条件

在中央与地方公务员的支持度调查中，优化内部结构的推进方式占据35%的比例。这一数据也说明了公务员系统内部对部门内部结构的优化重于外部机构数量的精简。如果说2008年的大部制改革更注重物理性合并，以部门、机构的数量减少为主要特征，在今后的改革中则应更注重部门内部的化学反应，优化内部结构。从西方国家的改革成功经验来看，公共部门的治理结构是公共部门制定策略和政策，确保目标实现，有效管理风险和负责任使用公共资源的一套体制、机制和程序，③张成福、杨兴坤:《建立有机统一的政府:大部制问题研究》，《探索》，2008年4月。其内部结构不完全按业务职能扁平设立，而是注重行政管理过程中的环节、步骤、手段，设立的部门有助于行政管理目标的实现。按照信息搜集、调查研究、方案起草、咨询论证、合法性审查等环节设置内部机构，可以在一定程度上促进决策的统一与理性化，增强行政管理的科学性。对我国而言，目前处于大部制改革的攻坚阶段，之前的改革中出现的问题需要在今后的改革中得到解决和避免。精简机构只是外在表现，基础是部门内部的结构优化。内部结构优化是确保大部门真正发挥决策集中与管理便捷功能的重要条件。我国今后大部制改革实践应当注重部门的内部结构优化，为大部制的全面推行奠定基础。

(三)中央与地方大部制改革具有不同特点，改革须兼顾地方的特殊性

根据大部制改革实践的支持度调查结果，中央与地方、不同府级、不同地域公务员均为统计结果的有效变量，但中央与地方、不同府级这两个变量对统计结果的影响更为明显。在决策与执行适度分离模式的支持度数据方面，更是呈现出了从中央到地方逐渐增强的规律，而普遍实施大部制的推进方式则呈现出明显的中央支持度最高的特点。在公务员自行填写的其他选项中，也有公务员指出地方与中央大部制改革应当分开考虑，不能全国一盘棋。这些特点都说明，中央与地方公务员对改革重点的支持与选择存在较大差异。目前，中央层面第二轮大部制改革方案已经出台，地方大部制改革方案仍在酝酿制定之中。我国作为一个幅员辽阔有着五级管理链条的行政大国，大部制改革的设计与推进也应当根据不同层次、不同地域的差异性进行，不应当全国采取一刀切的改革模式，应当根据各地的需求与不同府级的特点进行制度设计。从类型上看，中央的职能更多体现在决策方面，地方则有大量执行功能，地方不必与中央保持上下对口。包括大部制改革在内的行政体制改革不仅仅是中央的事，也与地方的利益与发展息息相关，必须兼顾地方的特殊性，才能真正实现改革的实效与功能。