浅析船舶污染的国际损害责任

蒋琳

摘 要：随着现代技术和航运事业的发展，船舶污染引发的跨界环境损害日益受到国际社会的关注。由于船舶污染的国际损害责任理论存在一定争议，且“方便旗”船舶所带来责任承担的实践问题，使得船舶污染所带的损害最终转由民事责任的承担这一途径解决。

关键词：船舶污染；跨界损害；国际损害责任

中图分类号：D99 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）19-0147-02

环境是没有国界的，对环境的污染并不会在人为划分的疆域前止步，当一国的污染跨越了边界，给其他国家的环境造成了不利的影响，就构成了跨界环境污染。游弋在世界的大型油轮、化学品船造成的各类污染，严重地威胁了海洋的生态环境，随着全球环境保护意识的增强，船舶污染的跨界损害问题已从局部的、区域性的具体法律问题发展成为与全人类息息相关的问题，所有这些都涉及船舶污染的国际损害责任问题。

一、船舶污染国际损害责任的法律依据

自1967年“托列峡谷号”油轮沉没至2010年墨西哥湾溢油事故的发生，一系列的船舶污染事件一次次敲响了警钟。随着国际损害责任被逐步接受和肯定，船舶污染作为国际法不加禁止的行为所造成的损害后果，同样也将引起国际损害责任的承担。船舶污染国际损害责任的法律依据可从两个方面加以追溯。

1.国际法律草案

国际法委员会对跨界环境损害问题进行研究的提议最早可以追溯至1973年，联合国大会通过第3071号决议，建议国际法委员会“在适当时间对其他活动造成损害性后果的国际责任进行单独研究。”[1]由于国际法不加禁止的行为所致损害性后果的国际责任问题经过各国间长时间的讨论，期间各方在国家的赔偿责任以及预防原则问题未能达成共识，国际法委员会建议将“预防”和“国际责任”两个问题分开进行处理，即国际法委员会2001年二读通过了《国际法未加禁止之行为引起有害后果之国际责任条款草案（预防跨界损害部分）》条款草案，以及在2006年二读通过的《关于危险活动造成跨界损害中的损失分配原则草案案文》。据此，国际法委员会结束了《国际法不加禁止的行为所致损害性后果的国际法责任》专题的编纂工作。

总的来说，国际法委员会对“国际法不加禁止的行为所致损害性后果的国际责任”问题的研究可谓困难重重，作为规避国家责任的重大创新，《关于危险活动造成跨界损害中的损失分配原则草案》将其重点放在预防方面和产生跨界损害的责任分配方面，避开了任何牵涉国家责任的敏感议题。国际法委员会对《关于危险活动造成跨界损害中的损失分配原则草案》的编纂过程实际上也是对船舶航行等危险活动造成跨界损害责任制度逐步完善的过程。由于“不加禁止的危险活动”事实上已将海洋船舶运输纳入了规范的行列。因此，《损失分配草案》可以作为船舶污染海洋国家赔偿责任的依据。

2.国际条约

国际社会没有在船舶污染的国际损害责任问题上出台专门的国际公约，但可以从专门解决国际海洋污染问题的《联合国海洋法公约》和《国际防止船舶造成污染公约》中探寻关于国家损害责任的依据。

《联合国海洋法公约》第235条第1段直接规定了各国有义务保护和保全海洋环境，并按照国际法承担责任。该条第3段进一步规定“为对污染海洋环境所造成的一切损害保证迅速而适当地给予补偿的目的，各国应进行合作，以便就估量和补偿的责任以及解决有关的争端，实施现行国际法和进一步发展国际法，并在适当情形下，拟定诸如强制保险或补偿基金等关于给付适当补偿的标准和程序。”其目的在于建议各国采取各种方法妥善解决国家造成的重大海洋污染损害事故。此外，《联合国海洋法公约》中，第194条第2款重申了不损害他国和国家管辖范围以外环境原则。

《1973年国际防止船舶造成污染公约》（简称MARPOL公约）属于一部规制防止船舶造成污染的公约。MARPOL公约第1条开宗明义，规定了各缔约国保证实施其承担义务的本公约各条款及其附则的各项规定，以防止由于违反公约排放有害物质或含有这种物质的废液而污染海洋环境。而关于“尊重国家主权原则”，MARPOL公约第3条也从宏观的层面进行了肯定。说明了一国有义务恪守本国自然资源开发范围，有权利保护本国自然资源主权的完整性；同时，一国不能随意扩张自然资源主权范围，不能限制国际公共自然资源和其他国家自然资源的开发利用。

总之，国际上并没有一部专门规定船舶污染国际损害责任的国际公约，在船舶污染国际损害责任的问题上，各国根本没有在其环境条约实践中做出真正的努力，发展一种严格责任基础上的国家责任形式，以便于使得国家间诉讼请求成为一种环境损害赔偿的方式，而是通过采用民事责任机制或倡导私人当事方使用各国的国内法律救济途径来解决环境损害纠纷[2]。究其原因，船舶污染承担国际损害责任存在着一定的障碍亟待解决，下文将对此问题进行详述。

二、船舶污染国际损害责任承担的理论困境

国际法委员会编纂的《国际法未加禁止之行为引起有害后果之国际责任条款草案》至今仍以草案的形式存在，对各国不具有法律拘束力。从国家责任的理论来说，传统国家责任秉承“无过失，即无责任”的原则，但是确定一个国家的主观心态是非常困难的。简言之，针对主权平等的国家依据何种标准来判断其行为的故意、过失或无过失必将是一个不确定的命题。评判标准或依据的不确定和不统一必然成为责任承担的先天性障碍[3]。

其次，国际损害责任承担的免责事由也从某种程度削弱了船舶污染海洋环境责任的实际承担。海洋污染事故往往由多种原因引起，船旗国除了可以以国家责任的一般免责事项进行抗辩外，还可以通过已尽了合理谨慎的义务来排除国家责任的承担。海运发展中国家由于经济和技术上的落后，其虽恪守合理谨慎之义务，仍发生了海洋污染事故，则将进一步削弱了该国海洋环境损害国家责任的承担。

再次，国际法院的管辖权有限，特别是在环境问题上能管辖的范围非常狭窄。国际社会的整体环境利益被侵害时，缺乏适格的起诉人代表全球的环境利益进行诉讼。这些因素加剧了国家责任制度在环境污染保护问题上适用的式微。国家在船舶污染海洋造成重大环境灾害时，多是通过谈判和协商的方法来解决争端，如何确定国家责任以及怎样进行赔偿在国际司法实践中鲜有实例[4]。实际上，到目前为止没有一个船舶污染事故是依靠国家责任法的适用而得到解决的。国家往往回避国家责任这个问题，转由民事责任的承担这一途径解决。

三、船舶污染国际损害责任承担的实践困境

历史上看，发生重大海洋环境污染事故的船舶大多是悬挂方便旗的船舶。随着海运事故的频繁发生，世界各国清醒地认识到方便旗制度除了容易滋生航行安全风险、劳工权利无法保障等弊端，更易带来海洋环境遭受严重破坏的问题。

所谓的方便旗船，就是在实行开放登记的国家注册，取得该国国籍，并悬挂该国国旗的船舶。在国际海上航运规则中，船舶必须悬挂本国旗帜，即悬挂船舶的国籍国旗帜，其目的是便于船旗国和沿海国对其航行事务的管理。然而，悬挂方便旗的船舶却对这一规则提出了挑战，成为国际海上运输管理的痼疾。船公司选择方便旗的更多的是出于经济上的原因，方便旗的注册国的税费较低、注册手续简单、且容易获得该国银行贷款上的支持。最重要的是注册国普遍缺乏有效的环境立法，对船公司不加控制和监督管理。《联合国海洋法》第94条规定了船旗国对悬挂本国旗帜的船舶应承担的义务，即船旗国应该采取措施，保证船舶的安全性能、人员的配备符合有关国家法规的规定和国际海事公约的要求。方便旗国家没有能力行使有效的管辖和控制，导致船旗国政府履约责任与能力的不一致。方便旗船的注册国从各方条件来看，通常不具备对方便旗所发生的海洋污染事故负国际损害责任的能力。

笔者认为，由于“方便旗”船舶的大量存在，导致了船舶和国家之间的真正联系存在着不确定性。如果“方便旗船”造成了海洋污染事故，船旗国能否承担起相应的国家责任，笔者对此持怀疑的态度。1958年《公海公约》第一次把国家与船舶之间的“真正联系”写入国际公约[5]。1986年《联合国船舶登记条件公约》明确规定了“真正联系原则”的几项标准，包括了船舶所有权问题上，船旗国应有资金大部分的参与；船旗国应配备本国船员在其船上工作的事实；船旗国内的船公司至少有本国的代表或管理人的事实。遗憾的是该《联合国船舶登记条件公约》到目前为止并未生效，这表明一方面各海运发达国家不忍放弃方便旗船制度所带来的便利，另一方面发展中国家因其国情而不能对其船舶进行有效管理。唯有将船舶的国籍与其自身的所有权联系起来，即贯彻“真正联系”的原则，才能从根本上解决“方便旗”船舶国家责任的承担。

综上所述，无论国家、国际组织或类似于国家的公法实体还是个人、企业或其他类似的私法主体，造成国际环境损害后，都应当承担相应的损害赔偿责任，这一点在理论上并无争议。但是由于上述各种原因和困难，国际法上的国家责任制度发展并不充分，甚至严重滞后于国际环境保护的需要，存在着理论和实践双重困境。国际社会针对船舶污染海洋问题制定了较为完善的民事责任公约，其在一定程度上弥补了在国际损害责任追究下的国家责任承担的不足。在船舶污染国际损害责任的问题上，国际社会如何就跨界环境损害国家责任承担达成共识，并通过制定具有普遍约束力的船舶污染国际损害责任制度，从而全方位地保护海洋环境，实现海洋的全面可持续发展，这将是各国今后需要着力解决的命题。

参考文献：

[1]联大第28届会议第3071号决议[EB/OL].lastvisited at htt

p：//www.un.org/chinese/aboutun/prinorgs/ga/28/28all1.htm，2012-06-13.

[2]伍亚荣.国际环境保护领域内的国家责任及其实现[M].北京：法律出版社，2011：72.

[3]王艳玲.跨界海洋环境损害的国家责任问题探讨[J].河北法学，2008，（6）：151.

[4]那力.国际环境损害责任的两个重大变化[J].法商研究，2006，（6）：106.

[5]金昱茜.方便旗背景下港口国监控制度的发展[J].中国海商法年刊，2010，（9）：86.

（责任编辑：陈雅莉）