我国地方政府绩效评估创新研究

刘章胜

摘 要：湖南省地方政府绩效评估主要存在评估主体单一、评估路径单向、评估过程封闭、评估力度不一、评估指标褊狭和评估方式落后等问题，针对这一现状，建议重构以人大为核心的评估主体体系、推进政府绩效评估的法制化进程、在科学界定政府职能的基础上设计评估指标体系和着力强化绩效评估结果的有效利用。

关键词：政府绩效评估；评估主体；评估指标体系；评估结果

中图分类号：D63 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）19-0047-03

引言

政府绩效评估自20世纪80年代在西方兴起以来，许多发达国家就把绩效评估作为行政管理体制改革的突破口和利器，并在冲破庞大臃肿的官僚体制和提高政府公信力等方面效果显著。西风东渐，政府绩效评估的研究成为目前中国公共管理学界所研究的前沿课题和重点内容，同时也是我国各级政府在行政管理中普遍关注的问题。

当前中国进行的政府体制改革正是一场旨在达成政府职能切实转变的深刻而艰难的“政府革命”。党的十八大明确提出，“要按照建立中国特色社会主义行政体制目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”。同时指出，要“创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力，推进政府绩效管理”。湖南省政府也提出了推进“四化两型”建设和富民强省进程。基于这一背景，我们从政府与社会的关系出发，依据政府绩效评估动因原理和价值取向，学习和借鉴国外政府绩效评估的经验教训，重新审视湖南省政府绩效评估的相关问题，注重地方政府绩效评估的创新性研究，无疑是一个非常有价值的课题。

一、湖南省地方政府绩效评估的现状

2009年，十七届二中全会审议通过《关于深化行政管理体制改革的意见》明确提出，要“推行政府绩效管理和行政问责制度”。与此同时，各地政府不断地总结政府绩效评估的经验，并与学术界一起共同探索适合本地区的绩效评估模式，力图总结提炼出各具特色的政府绩效评估的评估指标体系。但从全国来看，基本上还处于探索阶段，在实践的力度和效果上也不平衡。

湖南省委、省政府非常重视政府绩效评估，并于2009年4月颁布了《中共湖南省委、湖南省人民政府关于开展政府绩效评估工作的意见》（以下称《意见》），自此在全省各级政府及其工作部门逐步开展绩效评估工作。《意见》还要求：“政府绩效评估工作自上而下，逐步推进，到2013年，基本建立湖南特色的政府绩效评估制度。”

目前，我省开展的政府绩效评估基本上还停留在自己评自己的阶段，评估中的公民参与还非常有限，并且各市（州）发展也很不平衡。其主要问题有：

（一）评估主体单一

长期以来，我省的政府绩效评估都是由政府主导的，评估的主体主要限于政府内部的评估者。在这种评估模式下，政府既是“运动员”又是“裁判员”，政府管理和服务质量的好坏，完全由政府自身说了算，这不仅难以保证政府绩效评估结果的真实可靠性和客观公正性，同时也使得政府的运作得不到应有的监督和约束，政府权力的滥用也在所难免。比如，在《2012年湖南省绩效评估实施方案》（以下称《方案》）中，其“日常评估”只是通过“自我评估”和“跟踪评估”来完成，基本上看不到公众参与的身影，其评估结果自然也难以得到社会及公众的信服。

尽管在《方案》中也提到“公众评估”是进行综合评估的一种方式，这表明在实现评估主体多元化方面也进行了积极的改进和创新，体现了公共责任的理念和服务政府的精神。但与国外的成熟做法相比，这种“公众评估”在组织方式、评估内容、评估方式和运作程序等方面都还缺乏具体化、规范化和科学化，很难摆脱政府主导的影子，政府绩效评估主体多元化的发展还任重道远。

（二）评估路径单向

我省的各级政府是一个层级式的官僚制结构，上级政府（或部门）掌握下级政府（或部门）的人事控制权和资源分配权，下级对上级唯命是从。对于政府绩效评估而言，单向的评估路径不仅不利于政府权力的相互制衡，也难以保证评估的客观性和全面性。从我省政府绩效评估的实践来看，绝大多数地方政府重视的是政府部门的自我评估和上级评估，评估活动常常通过自上而下的直接评定来开展，而下级对上级的直接评估则很少，即使有些市（州）进行了一些自下而上的评估探索，也往往流于形式，没有取得实质性的进展。

（三）评估过程封闭

就政府绩效评估活动本身的特点来看，政府绩效评估本质上是一种信息活动，多渠道的信息来源有利于提高评估的准确性和全面性。在目前公共管理体制下，政府和公众之间存在严重的信息不对称问题，社会公众对政府的运作机制并不十分了解，这就导致政府绩效评估带有很大封闭性、神秘性，评估过程的透明度和公开化不够，这样的评估不但影响了社会公众的知情权，也很大程度地降低了评估活动的权威性。

（四）评估力度不一

按照《意见》的要求，各市（州）逐步开展了政府绩效评估工作，但由于领导认识的不平衡，导致评估工作开展的力度不一。总的来说，长沙市比其他市（州）要好，长株潭地区和湘中北地区比湘南地区和湘西地区要好，市（州）政府所在地城市比所属县城要好。

（五）评估指标褊狭

从湖南省各市（州）绩效评估的实际情况看，评估指标过于注重规模、总量和速度等数量性指标，忽视效益、质量、民生等质量性指标，这不利于反映我国政府管理未来职能变化要求。比如经济增长总量、财政收入、招商引资等指标。临时性任务指标多，可持续性指标少，这不利于反映政府组织自身能力建设的要求。比如，重点建设项目、电子政务、为民办实事等指标。而反映政府在长期促进社会效益、保证社会公平、减少行政干预等方面的指标却几乎没有。而且很多评估指标无法量化，比如和谐平安建设、教育文化、电子政务、法制建设等指标。

（六）评估方式落后

目前，湖南省各级政府绩效评估对现代信息技术、分析技术和预测技术的运用乏善可陈，更多的还是使用自上而下的指标考核和考察核实，而公众评议则主要运用问卷调查和网上评议等方式，这使得政府绩效评估所需的大量数据的存储、分析、快速查询难以实现。以永州市为例，从其《2011年全市绩效评估情况通报》来看，其评估方式就是将指标层层分解到各县区（管理区）各部门，加强督察，狠抓落实。这种上级对下级政府的考核，并非是政府出于自身发展的需求，这必然会造成只注重目标的完成而忽视对考核结果的分析等问题。在年终评估中，对各单位还进行了公众评估调查和内部评估，而公众评估主要采用问卷调查的形式进行，这种评估方式所产生的评估结果，其真实性和客观性就会大打折扣。

二、湖南省地方政府绩效评估的对策创新

作为一种对政府绩效进行综合判断与评价的系统化过程，政府绩效评估不仅是考量政府行为的效率高低和政府管理结果好坏的依据，而且还影响着政府部门的工作质量和价值导向。

科学发展观要求树立科学的政绩观，科学的政绩观需要科学的绩效评估来保证。政府绩效评估作为政府再造的重要内容和根本性措施，已经成为改进政府管理的有效工具。在深入贯彻落实科学发展观、加快转变经济发展方式、全面促进湖南“四化两型”和富民强省建设的背景下，必须进行对湖南省各级政府绩效评估的创新性研究，形成具有湖南特色的政府绩效评估制度。

（一）重构以人大为核心的评估主体体系

现在很多文献都相继提出了“评估主体多元化”、适当引入“第三方”、“加强公众参与”等观点，以弥补政府内向性评估所产生的缺陷。但这些观点显然并未否认政府在绩效评估中的主导作用，所给出的解决对策无非是力图打破政府单一的评估模式，在政府之外引入多个评估主体，形成一种“外部评估”和“内部评估”相结合的模式。换句话说，这种没有核心主体的多元主体论，其实还是默认政府自身是核心主体，其他评估主体仅仅是政府主导下的一种补充。

选择评估核心主体是重构评估主体体系的首要问题，具体到中国的政治实际，对核心评估主体的选择就必须考虑两个重要因素：即政治性和力量性。也就是说，政治性保证评估活动不偏离行政管理体制改革和政治体制改革的方向，力量性保证评估结果具有一定的约束力。基于这样的考量，第三方和社会公众因其“力量性”不足而无法成为主导政府绩效评估的核心主体。

按照政府绩效评估的本质是“一种有力的监督工具”的思想，人大对政府的监督是基于其国家最高权力机关的宪法地位，以及“一府两院”权力派生于人大的政治架构。因此，将人大作为政府绩效评估的核心主体，是基于我国客观现实考虑的选择。绩效评估的核心主体确定为人大后，人大需要建立起一种能够切实保障第三方和社会公众在评估中扮演重要角色的制度和机制，摆脱以往评估中公众主体实质上缺失的弊病，并摆脱自身作为国家权力机构在思考问题上可能出现的偏颇。重构以人大为核心主体、第三方和社会公众为辅助主体的政府绩效评估体系，将使绩效评估的结果更为有力、客观和可信。

（二）推进政府绩效评估的法制化进程

从国际发展来看，规范化、法律化、制度化已经成为当前国际上政府绩效评估的主要趋势。在我省，目前尚无一部完善的法规对政府绩效评估进行系统性规范，各级地方政府绩效评估都是根据湘发[2009]10号文件的《意见》，这对于规范我省的政府绩效评估具有一定的指导作用，但其缺乏法律的严肃性和权威性。各市（州）在评估过程中，根据各自的具体情况制定实施方案，随意性较大，导致地方政府绩效评估工作的持续性不强，且使评估工作流于形式甚至助长腐败。

在今后的实践中，我省必须完善各级政府绩效评估制度，提高其规范化和法制化程度，依法明确我省政府绩效评估的相关内容，并在此基础上对绩效承诺、绩效报告以及绩效审计等方面形成规范的制度体系，以加强政府绩效评估的效率和持续化，为提高政府绩效评估的科学性和规范性提供保证。

（三）在科学界定政府职能的基础上设计评估指标体系

对政府职能进行科学的界定是开展绩效评估的前提。政府的职能定位必须是有限而且合适的。政府职能定位的准确与否，直接决定绩效评估指标设计的科学性和合理性。我省地方政府绩效评估指标体系的设计，应当围绕推进湖南“四化两型”建设这一中心，按照科学合理、简便易行的原则设计指标体系，评估指标要根据经济社会发展形势的变化适时调整。依据科学发展观的要求以及对政府职能的分析，结合我省的具体情况，可选取“经济发展、社会和谐、行政能力”三类标准作为一级指标框架，并在此基础上构建我省地方政府绩效评估的指标体系，见表1。

本套指标共有一级指标3个，二级指标9个，三级指标31个。

在指标体系构建过程中，一、二级指标主要是指标分类，三级指标是有具体指向的指标。一、二、三级指标之间具有内在逻辑性，下一级指标支撑上一级指标。指标本身有明确的导向性，引导政府行为走向科学化、规范性、服务化，将各级政府部门工作逐步地纳入到政府绩效管理体系当中。

（四）着力强化绩效评估结果的有效利用

绩效评估的结果是进行绩效评估的价值所在，对绩效评估结果的利用程度和利用方式直接影响评估本身的功能和权威性。绩效评估结果的利用中可能会出现两个极端：一是绩效评估结果使用形式化，绩效评估结果与奖惩、资源配置等绩效管理环节相脱节；二是绩效评估结果使用高压化，采用“一票否决”、“末位淘汰”等激进措施往往导致被考核对象杜撰假数据、假信息来应付。这两种运用绩效评估结果的方式都脱离了绩效评估的本意。对于绩效评估结果的利用，必须要与各级政府官员的待遇、晋升等紧密挂钩，用于政府工作人员的考核与管理。同时，还应将绩效评估结果引入政府工作计划，根据评估结果有针对性地改进社会管理和公共服务水平与质量，切实改善政府形象。

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（责任编辑：姚 丽）