我国天然气产业政府规制改革路径探讨

刘 苏

（中国石油四川销售分公司，四川 成都 610017）

0 引言

我国天然气产业政府规制改革虽取得了一定成绩，但目前仍有许多问题亟待解决。为了提高我国天然气利用效率，合理配置天然气资源，进一步深化天然气产业政府规制改革，对于我国经济的健康可持续发展意义重大。笔者拟就天然气产业规制现存的问题及改革措施作一探讨。

1 天然气产业政府规制存在的问题

目前，我国天然气产业政府规制存在的问题主要包括：① 经济规制过度导致行政垄断，缺少相应的产业进入许可制度，缺乏公平竞争的市场环境和有效竞争；② 政府政策制定与规制未能分开，两者合一使政府不能投入足够力量研究天然气行业的重大政策和战略问题，反而很容易形成“权力部门化、部门利益化、利益法制化”的状况；③ 天然气价格水平及结构不合理，不能真实反映天然气的价值，也不能反映天然气市场的供求关系，抑制了天然气工业的发展和天然气的有效利用；④ 相关法律法规欠缺，天然气现行法规主要涉及油气资源的管理体制、油气矿权及其转让、对外合作、管道安全、税费政策等领域，已经形成了以天然气上游为核心的法律体系，但是目前还没有专门的石油天然气法，无法以石油天然气法为核心形成涵盖油气行业各个领域统一的法律框架，法律基础较为薄弱。

2 天然气产业政府规制改革建议

2.1 天然气产业经济性规制应放开

1）实行差别对待规制政策。由于天然气产业上游不具备自然垄断特点，而中游环节又具有明显的自然垄断特点，因此天然气产业并不是完全自然垄断。在制定产业规制政策时，可以把上游和中游业务环节分开，制定差别化的规制政策［1］。同时，根据上下游各环节的技术经济特点和市场组织结构的不同，应有序地引入竞争。尽管竞争对市场有利，但也要制订较高的准入标准。由于油气领域的技术要求较高，所以技术员工所占比重应作为准入标准的一个重要内容，同时环保、安全等方面的准入标准也要从严。为了遏制不正当竞争，改革天然气产业传统市场准入，制定强制性的第三方准入机制是亟需解决的重点［2］。我国天然气产业还处于发展初期，输气管道尚未形成网络，目前还不能像欧美国家那样引入竞争，但可以实行管道运输特许经营权公开招标制度，同时实行运销分离，加强对管道运输定价原则的规制。另外，在实行特许经营制度时，应当建立储量市场，促进储量流动，提高资源的开采效率。

2）实行价格歧视规制政策。对于天然气非自然垄断业务，政府只需制定指导价格即可，而对于自然垄断性业务，应重点对其进行价格规制以防天然气企业获取巨额利润。天然气现行的定价方法主要有市场净值法、加成成本法和综合定价法3种，可以引入“价格歧视”定价来改进天然气价格规制。在各类天然气用户中，城市燃气用户需求弹性小，可以把价格定得高一些，而工业用户需求弹性大，应把价格定得低一些［3］。在天然气发展初期，由于管网使用率较低，规模效应无法形成，通常天然气供给大于需求，应采取相应的政策鼓励用户多使用天然气。建议根据实际用气量的多少分段计价，划分以2～3段为佳，具体每段的优惠需根据行业标准来确定。

3）对非自然垄断性业务放松规制。国外天然气产业规制大都经历了从严格规制到放松规制两个阶段。整体来看，天然气产业应归为竞争性产业，但从具体业务来看，部分业务又具有自然垄断特点，因此将自然垄断与非自然垄断性业务区分开很有必要［4］。政府规制的重点应从其业务中将自然垄断性业务分离出来，将经营权交给少数几家企业；而对于非自然垄断性业务，则应当适当放松规制，从多家企业中择优选择经营权，充分引入市场竞争机制。同时对那些取得垄断性业务经营权的企业，要采取必要措施控制企业利用其垄断力量打压其他企业。

2.2 天然气产业社会性规制应加强

天然气的利用对于建设低碳城市具有相当重要的作用，加大天然气的消费利用，是实现低碳经济发展的最佳能源选择之一。为促进天然气产业的低碳化进程，有必要对其加强社会性规制，规制的程度将关系到人民群众的根本利益和发展低碳经济的实际效果。加强天然气产业社会性规制应当包括：① 规制天然气进出口许可，根据国内需求调控天然气出口量；② 在技术、经济、环保、安全、健康等方面审批跨国及跨省输气管道建设项目，排查管道周围的安全隐患；③ 依法对天然气项目进行环境效果评价，对管道设计、建设、运行、维修中的人员安全、环保等进行审批和检查；④ 保证管输和服务收费的非歧视性；⑤ 规制西部边远地区和海上天然气的勘探开发；⑥ 及时进行天然气管输的应急处置；⑦ 研究国家天然气能源状况，向能源部门提出合理、有效利用天然气的建议［5］。

2.3 天然气产业行政性规制应完善

1）完善审批制度和社会监督机制。具体做法是成立燃气消费管理委员会，完善调价、定价审批程序，并在《政府价格决策听证暂行办法》基础上广泛征求社会各利益团体的意见和建议，使天然气产业听证会制度逐步完善。在建立有中国特色的天然气审批制度时，要参考国外已经实施的燃气审批制度，根据我国的具体情况，结合新颁布的《行政许可法》，以行政审批和部门规章为基本内容，进一步完善天然气审批方面的法律法规框架，紧紧围绕建立科学合理的审批管理机制、规范高效的审批运行机制、严密完善的审批监控机制而努力，从市场准入、项目审批、价格制定、有序竞争等方面规范天然气市场环境，并且逐步完善责任追究机制［6］。

2）设立独立的天然气规制机构。我国天然气产业的政府管理还存在一些不足，特别是政府的政策制定与规制职能没有相对区分开，且政府机构限于人力和专业技术力量，也缺少健全、程序化的规制。因此，我国应借鉴英国、美国、加拿大等发达国家的做法，设立相对独立的天然气规制机构，该机构应独立于政府并且具有司法审判功能，在政府政策框架内制定具体的天然气规制细则，并负责政策的执行。这样可以有效地避免政府对天然气企业生产经营的干预，保证政府能源政策的落实，使其更易于为公众所监督。该机构的规制领域应集中在天然气产业下游，也就是天然气管输价格、服务标准、公共安全、环境保护、健康卫生等方面。为确保政策有效执行，在城市配气领域应建立两级规制体制，即将中央政府制定相关政策和法规的职能延伸到城市配气领域，而具体规制职能则由地方政府负责。

3）建立天然气产业政府规制法律框架。目前，我国天然气产业规制主要以行政审批和部门规章为依据，没有专门的天然气法，无法形成统一且涵盖天然气行业各领域的法律框架。对此，应弥补这一空缺，建立起天然气产业政府规制的法律框架。该框架将为天然气产业政策和战略提供一个清晰的法律表述并为天然气产业的运作设定基本规则（图1）。根据天然气工业的特殊性，该法律框架应包括天然气业务的中游和下游两部分。

图1 天然气产业政府规制的法律框架图

为解决我国天然气消费增长与经济增长、天然气供应与消费以及天然气供给与安全制约天然气产业发展的3大矛盾，有必要借鉴西方发达国家经验，建立我国的《天然气法》，主要内容应包括：① 市场准入法律法规，规定天然气产业准入的程序和基本条件，规定必须依法经过严格审批；② 市场规制法律法规，对天然气市场的开发程度和天然气价格水平作出具体规定；③ 有必要通过法律手段，对天然气产品和服务的质量提出严格要求，并制定政府规制天然气产业的政策。《天然气法》的制订与实施，将对提高天然气利用效率起到重要作用，同时也有利于调整基于天然气勘探、开发、储运、供应、贸易环节的物质利益关系。

3 结束语

天然气产业的政府规制改革，应从产业全局的角度出发，把握其生产、管输、销售3个环节的不同产业结构特征。对于弱自然垄断特征的生产环节，最适合的规制体制是允许民营资本进入，采用许可证经营竞争模式，并逐步放松价格规制。对于强自然垄断特征的管输环节，在天然气管道还未全部铺设完成的条件下，最适合的规制体制是公有制，由专业规制机构依据修正的价格上限及两部制定价方法提供价格规制；对于弱自然垄断特征的销售环节，在充分引入竞争的情况下，最适合采用区域间比较竞争模式。在规制机构上，由于缺乏独立的专业规制机构，且缺乏有效的法律支撑，因此应加快制订《天然气法》，成立相对独立的天然气规制机构，使天然气产业逐步实现从经济性规制向社会性规制的转变。同时，英国、美国、加拿大这些发达国家的改革经验也值得借鉴，这对于构建具有中国特色的天然气产业规制体系具有重要的意义。

［1］植草益.微观规制经济学［M］.朱绍文，译.北京：中国发展出版社，1992：22-26.

［2］李润生，刘岩，刘克雨.石油与监管［M］.北京：石油工业出版社，2002：151-156.

［3］肖兴志，宋晶.政府监管理论与政策［M］.大连：东北财经大学出版社，2006：5-10.

［4］杨丽萍，郭广珍.天然气产业的规制与改革研究［J］.山东科技大学学报：社会科学版，2004，6（1）：99-100.

［5］原迎利.国外天然气产业政府规制的实践及启示［J］.考试周刊，2011（64）：233-234.

［6］杨嵘，姜瑞雪.天然气富集省份政府规制问题研究：以陕西省天然气产业为例［J］.工业技术经济，2008，27（11）：36-37.