经济增长、市场化改革与土地违法

陈志刚 王 青

(1.南京大学地理与海洋科学学院，江苏南京210023;2.南京邮电大学人文与社会科学学院，江苏 南京210023)

经济增长、市场化改革与土地违法

陈志刚1王 青2

(1.南京大学地理与海洋科学学院，江苏南京210023;2.南京邮电大学人文与社会科学学院，江苏 南京210023)

在当前中国经济快速增长和市场化改革逐步推进的过程中，始终面临着较为严重的土地违法问题;土地违法行为的主体不仅包括企事业单位和个人，更涉及各级地方政府以及农村集体组织。为深入了解经济增长与市场化改革对不同主体土地违法行为的影响，本文进行了初步的理论探讨，并运用全国层面的统计数据开展了相应的实证分析。结果表明，随着经济增长速度的加快，政府和企业的土地违法面积均显著增加;而土地市场化水平的提高则能有效减少土地违法的案件数。进一步地，经济增长和市场化改革对各级政府以及企事业单位、个人和农村集体组织土地违法行为的影响也存在一定的差异。本文的研究也指出，为有效控制土地违法行为的扩大，中国政府仍需采取转变经济增长方式、稳步推进市场化改革、引导企事业单位有序用地和不断完善土地督察制度等措施。

经济增长;市场化改革;土地违法;行为主体

近年来，随着我国经济社会的快速发展，土地供需矛盾逐步凸显，违法用地形势也日益严峻，并呈现出区域蔓延的趋势［1］。从土地违法案件发生高潮的2003年开始，中央政府不仅每年都出台一系列的条例、法规，试图通过严肃执法来约束各地土地违法行为，但效果并不尽如人意［2］。大量的土地违法行为已对中国经济社会的持续稳定发展产生了诸多不利影响［3］。对此，研究如何有效遏制土地违法行为的扩大已成为当务之急。而解决这一问题的关键就在于要深入了解当前土地违法行为背后的动因，并有针对性地提出相应的对策措施。从现有的文献来看，已有不少学者就中国土地违法行为的成因(或影响因素)开展了诸多探讨。Tang等和Wang等分别通过对广东省广州市天河村和海南省海口市一个村庄的违法用地案例分析指出，地方追求经济增长和土地出让收入，以及农民热衷非农就业等是推动当地土地违法行为产生的主要因素［4－5］;王磊荣基于对中国农村土地违法案件现状和特点的分析，从立法和执法的角度探讨了农村土地违法案件产生的原因［6］;李全庆等［7］、刘法威［8］和龙开胜等［9］分别通过构建和运行计量经济模型，探讨了经济增长因素对土地违法行为的影响;梁若冰的实证研究指出，与土地违法显著相关的因素主要包括在财政分权制度下地方政府官员的晋升激励和地方土地部门的部门利益［2］;而陶坤玉等人则研究了不同的土地出让方式对土地违法案件的影响，并通过计量分析发现市场化程度较低的土地出让方式会对违法案件的数量和涉案面积构成正向的影响，而市场化程度较高的土地出让方式则有助于遏制土地违法案件的发生［10］。不难看出，已有的研究对影响土地违法行为的相关主要因素进行了较为深入的探讨，尤其是强调了经济增长和市场化改革对土地违法行为的影响。尽管如此，仅通过宏观尺度的分析就简单地判断经济增长和市场化改革与土地违法间的关系是不够全面的。目前，中国的土地违法行为已涉及省、市、县、乡各级政府以及企事业单位、个人和农村集体组织(以下简称“村集体”)等多个主体。由于不同主体的行为模式存在差异，且受环境和政策的影响也会不同，因此其土地违法行为受到经济增长和土地市场化发展等因素的影响也会存在相应差别。对此，目前较少有学者做出进一步的研究。本文就试图在前人的相关研究基础上，从不同主体行为差异的角度，初步探讨经济增长与市场化改革对土地违法行为的影响，并结合对全国层面数据的实证分析，验证相关理论。从而为制定有效的管控措施、减少土地违法行为提供理论和实证基础。

1 理论框架

当下中国，经济发展和市场化改革是主旋律，而随着经济增长和土地市场的完善，其对土地违法的影响也日趋明显。从已有的证据来看，经济增长无疑已经成为导致土地违法行为增加和违法用地规模扩大的重要因素。这主要是由于土地利用比较效益的存在，使得土地从农业用途向非农用途转变将产生巨大的经济回报，为追求经济增长和收入增加，违法用地行为就难以避免。而随着土地市场的完善，特别是受土地市场运行更为公开、出让方式更为公平的影响，研究者普遍认为其会对违法用地行为产生显著的遏制作用。事实上，由于土地违法行为的不同主体存在差异，经济增长和市场化改革对土地违法行为的影响并不一定遵循上述论断。

为从理论上对不同主体的土地违法行为有一深入认识，这里将从不同主体的差异角度分别探讨经济增长和市场化改革对土地违法行为的影响。正如前面所提到的，目前中国的土地违法行为主体涉及省、市、县、乡各级政府以及企事业单位、个人和村集体。从这些主体的行为决策模式来看，基本可以概括为政府和企业两大类。其中，省、市、县、乡各级政府的决策主要遵循政府的行为模式;而企事业单位、个人和村集体的决策则更趋近于企业的行为逻辑。确切地，企事业单位、个人和村集体往往会从节约用地成本和增加土地收益的角度出发实施违法行为。例如，随着经济的快速增长和土地价格的升高，城镇居民因无力购买商品房，可能会到城乡结合部的村庄购买土地自行建房或购买“小产权房”;村集体或农民为了防止土地被征收(这样只能一次性获得法律规定的征地补偿)，往往会通过“以租代征”等违法方式出租土地，或是抢占土地非法搭建、扩建、翻建房屋，以赚取租金;而对于用地企业，采取违法用地行为不仅可以规避农用地转用计划指标限制，免除繁琐的土地征收审批手续，以更快捷便利地取得建设项目用地，而且还不用一次性支付巨额地价款，降低企业成本［11］。为简化理论和深化分析，下面将基于政府和企业两类行为主体，分别探讨其在经济增长和市场化改革影响下的土地违法行为。

1.1 经济增长对土地违法行为的影响

经济增长对土地违法行为的影响主要受用地需求变化的间接驱动。众所周知，土地作为基础性的生产要素，在推动经济增长方面发挥着重要作用。从目前中国的经济发展模式来看，快速的经济增长离不开土地、资金等的大量投入。然而，受土地利用规划和计划的制约，土地的供给规模是相对稳定的。随着土地供需矛盾的加剧，无论政府还是企业都将从实现自身利益最大化的角度出发，铤而走险违法开发利用土地(见图1)。

从政府的角度来看，其违法用地行为受经济增长因素的影响十分明显。一方面，随着经济增长对用地需求的增加，地方政府会想尽办法出让更多的土地，以获取更多的土地出让金收入。这主要是由于1994年分税制改革后，财权层层向上集中，事权层层向下转移，地方政府为投资城市和基础设施建设，只能依赖土地的出让收入［12］。另一方面，由于现行的政绩考核制度过于偏重经济发展指标，这也使得地方官员为了职位晋升而片面追求经济增长，只要是能拉动GDP增长的项目，即使是低水平重复投资都会尽量满足用地需求。因此，为达到上述目标，地方政府往往会向中央政府争取更多的建设用地计划指标，但在合法渠道不能满足用地需求的情况下，就会采取违法行为增加土地供给［13］。

从企业的角度来看，良好的经济增长环境无疑将提供大量投资机会和盈利空间，从而促使企业为获取更多的经济利益而进行投资，企业对建设用地的需求也会因此而大幅增加。由于各地的建设用地计划指标都很有限，当合法的用地计划无法满足企业的大量用地需求时，必然致使企业违法用地行为的增加:一部分企业会背着政府违法占用土地，而另一部分企业则会在地方政府的默许下违法用地。

图1 经济增长对土地违法行为的影响Fig.1 Effect of economic growth on illegal land use

1.2 土地市场发展对土地违法行为的影响

中国土地市场的发展主要表现为近年来国有土地出让行为的日益公开公平，特别是“招拍挂”出让(即招标、拍卖、挂牌出让)比重的大幅提升。随着土地市场的发展完善，其对政府和企业的土地违法行为可能存在正反两方面影响(图2)。

一方面，在国有土地出让市场中，随着更具透明度和竞争性的“招拍挂”方式比重日益增加(国有土地的出让，一般针对于工业用地和商住用地，其中协议出让的透明度和竞争性较低，而“招拍挂”则具有较高的透明度和竞争性)，土地市场环境将更为公开公平［14－15］，这将有助于减少土地违法行为(已有研究指出，土地市场不完善使得合法途径下获取土地的成本高于违法途径所得，导致违法用地存在巨大的利润空间［16］)。从政府的角度来看，日益公开公平的市场环境和严格的市场交易规则将有效制约政府的寻租和腐败行为，并进一步弱化政府在土地流转阶段之前违法违规行为的激励，从而可能减少土地违法案件(特别是非法批地和未经批准占地)的发生［10］。而从企业的角度来看，土地市场的公开透明也为其提供了一个公平竞争的市场环境，大部分企业可以通过公开市场满足其用地需求，而无需通过与政府暗箱操作或是直接违法获取土地(后者往往需要企业承担更多的交易成本)。

另一方面，随着“招拍挂”逐步成为土地市场的主要出让方式，国有土地资产应有的市场价值得以充分显现，企业获取土地的成本随之大幅提高。这会促使一部分企业，尤其是中小企业为节约生产成本而绕过土地市场，违法占用土地。一般而言，当企业违法用地所需付出的成本(因被查处或买通政府所付出的代价)低于其违法行为所获收益时，企业就会选择违法用地。对于政府而言，市场发展所导致的土地出让价格提高，在一定程度上也意味着土地出让金收入的增加。为此，以追求财政收入和经济增长为目标的地方政府会有足够的激励突破国家的建设用地计划指标，甚至违法违规批地占地，通过在市场上出让更多的土地获取更多的经济收益。

图2 土地市场发展对土地违法行为的影响Fig.2 Effect of land marketization reform on illegal land use

总体来看，图1和图2分别反映了在经济增长和市场化改革的背景下，政府和企业实施违法用地行为的响应机理。当然，从政府和企业内部的各类不同主体来看，无论是省、市、县、乡各级政府，还是企事业单位、个人和村集体，其在实施具体的土地利用决策时往往会受其职能和地位的影响，并综合考虑项目的成本收益以及违法的风险等因素，做出可能不同的违法行为，这方面的差异将通过进一步的实证研究予以分析。

2 模型设定与数据描述

2.1 模型设定

基于上述理论分析，本文构建了以下所示的计量经济模型，以验证经济增长、市场化改革对不同主体土地违法行为的影响。

其中，ILU(illegal land use)为反映土地违法行为的变量(以土地违法的案件数或面积衡量);LMR(land marketization reform)为反映土地市场化改革的变量(以国有土地出让中招拍挂出让面积所占比重衡量);EGR(economic growth rate)为反映经济增长的变量(以GDP的增长率衡量);LSS(land supervision system)为反映土地执法督察的虚拟变量(以土地督察制度设立的2006年为界线，2006年至今赋值为1，以前年份赋值为0);a1、a2、a3为对应变量的系数;c和ε分别为模型的常数项和随机扰动项。

需要说明的是:一方面，在因变量的选择上，本文主要选择了不同主体的土地违法案件数和面积两项指标。其中，土地违法案件数的多少能够较好地反映违法行为的频率;而土地违法面积的大小则能够较好地反映违法用地的规模(也即违法行为的后果)。另一方面，由于经济增长和市场化改革对土地违法的影响主要是通过不同主体的行为变化体现出来的，而不同的行为主体(包括政府和企业)在做出是否违法的行为决策时，还会考虑其行为是否会被查处(以及查处的后果)。因此，为优化实证分析模型，本文在引入经济增长和市场化发展这两项自变量的基础上，还加入了一个反映土地执法督察的控制变量，以修正经济增长和市场化改革对不同主体土地违法行为的影响。

2.2 数据描述

上述模型运行所需的数据主要来源于1999－2010年间中国国家统计局和国土资源部提供的年度统计数据。具体地:ILU的数据(包括土地违法行为的案件数和面积数)直接来源于《中国国土资源统计年鉴》(2005－2011);LMR的数据直接通过《中国国土资源统计年鉴》(2005－2011)中提供的国有土地出让面积和招拍挂出让面积计算获得;EGR的数据(以不变价表示)直接来源于《中国统计年鉴(2011)》;LSS的数据由直接赋值得到。

表1主要反映了经济增长、市场化改革、以及政府(将省、市、县、乡各级政府作为一个整体)和企业(将企事业单位、个人和村集体作为一个整体)土地违法行为和规模的相关描述性统计指标。从中可以看出，这些年来政府的土地违法案件数和违法用地规模均要小于企业;但政府违法案件的平均规模则要远大于企业。在政府的违法案件中，平均每件涉案面积为2.13 hm2;而在企业的违法案件中，平均每件涉案面积仅为0.40 hm2，不到政府的20%。

表1 变量数据的描述性统计Tab.1 Descriptive statistics of main variables

3 计量结果分析

3.1 基准模型:政府与企业的差异

表2所示为政府模型(将省、市、县、乡各级政府看作一个整体)和企业模型(将企事业单位、个人和村集体看作一个整体)的估计结果。从表中的结果来看，经济增长因素对政府和企业的违法用地规模具有明显的正向作用;而土地市场化程度的提高则对抑制政府和企业的违法行为具有显著影响。

表2 基准模型的运行结果Tab.2 Estimated result of basic model

具体地，一方面，随着经济的增长，政府和企业的土地违法面积都显著增加。确切地说，经济增长率每提高1%，政府和企业的土地违法面积分别扩大1.56%和2.07%。但经济增长对政府和企业土地违法案件数的影响却不同。从表中所示结果来看，经济增长对政府土地违法案件数的影响为负，说明在经济形势较好的情况下，地方政府面临的经济增长压力会小一些，并且考虑到中央政府的严格监管以及规避因违法用地可能导致的社会矛盾和生态退化等问题，土地违法的规模会有所控制;而经济增长对企业土地违法案件数的影响为正，尽管统计上并不显著，但也在一定程度上说明在经济形势较好的情况下，市场上的投资空间和盈利机会会更多，从而可能导致企业为获得更多的经济收益而扩大土地违法行为。

另一方面，随着土地市场化水平的提升，政府和企业的土地违法案件数都显著减少。确切地说，土地招拍挂出让比重每提高1%，政府和企业的土地违法案件数分别减少0.96%和0.95%。这也正说明了当前的土地市场化发展不仅营造了良好的竞争环境，也有效地规范了政府的相关行为。但土地市场发展对政府和企业土地违法面积的影响却不尽相同。尽管统计上并不显著，但从表2的结果来看，土地市场发展对政府土地违法面积的影响为负，说明土地市场化发展在一定程度上会起到遏制政府土地违法面积扩大的作用;而土地市场发展对企业土地违法面积的影响则为正，反映出土地市场发展反而会导致企业土地违法面积的扩大。这可能只是局部现象，特别是对于一些中小企业，市场化水平提高所导致的土地成本上升可能超过了这些企业的承受能力，因此会致使其实施违法用地行为。

3.2 政府模型

表3所示为政府模型(分别考察经济增长、市场化改革对省级、市级、县级和乡级政府土地违法行为的影响)的估计结果。从表中的结果来看，经济增长因素主要对省级以下政府的违法用地规模扩张具有较显著的正向作用;而土地市场化程度的提高则主要对遏制省级以下政府的土地违法行为具有显著影响。之所以省级政府的违法用地行为受经济增长和市场化改革的影响较小，可能是由于省级政府直接主导的用地项目相对较少，而且省级政府往往也能够通过其行政权力优先、合法地保障其主导项目的用地需求。

具体地，一方面，经济增长对于遏制市、县、乡级政府土地违法行为的频率都具有一定的作用，但在统计上并不显著;相比之下，随着经济增长速度的加快，市、县、乡级政府的违法用地面积却呈显著的增长态势。即经济增长速度每提高1%，市、县、乡级政府的违法用地面积分别增加2.43%、1.35%和1.86%。这说明在经济增长速度较快的时候，地方政府的土地违法行为(以土地违法案件数反映)确实会在有所收敛，但受巨大的土地财政收入和政绩考核的驱动，地方政府特别是省级以下政府的违法用地动力依然存在，土地违法面积也就不会减少。

表3 政府模型的运行结果Tab.3 Estimated result of government model

另一方面，土地市场的发展对于遏制市、县、乡级政府的土地违法行为发挥了显著的作用，土地市场化程度每提高1%，市、县、乡级政府的土地违法案件数分别减少1.40%、0.64%和1.05%。而从土地违法面积的变化情况来看，土地市场的发展也能起到一定的抑制作用，但在统计上并不显著。尽管如此，这足以说明随着土地市场运行的逐步公开公正，加上上级政府对市场监管的日益加强，即使违法用地的利益诱惑很大，地方政府可以实施违法行为的空间也已大大减小。

3.3 企业模型

表4所示为企业模型(分别考察经济增长、市场化改革对企事业单位、个人和村集体土地违法行为的影响)的运行结果。从表中的结果来看，经济增长因素主要对企事业单位和个人的土地违法行为和违法用地规模有一定程度的扩张效应;而土地市场化程度的提高则主要对遏制个人和村集体的土地违法行为具有显著影响。

具体地，一方面，从经济增长与土地违法案件数变化的关系来看，其主要对企事业单位土地违法行为的增加有着明显的正向影响，即经济增长速度每提高1%，企事业单位的土地违法案件数增长1.56%;个人和村集体的土地违法案件数受经济增长的影响则并不明显。这可能是由于个人和村集体的用地行为受经济环境变化的影响较小(他们不会轻易增加新的投资项目)，而企事业单位时刻关注经济发展动态，随时会不惜增加违法用地行为以把握经济增长带来的获益机会。当然，只要能够规避处罚，在原有基础上扩大违法用地规模对企业和个人而言毕竟是有利可图的，因此从经济增长与违法用地规模变化的关系来看，其对企事业单位、个人和村集体违法用地规模的增长都产生了显著的正向作用，即经济增长速度每提高1%，企事业单位、个人和村集体的违法用地面积分别增加2.22% 、2.24% 和 1.50%。

表4 企业模型的运行结果Tab.4 Estimated result of enterprise model

另一方面，从土地市场发展与土地违法案件数变化的关系来看，其主要对个人和村集体的土地违法行为起到了显著的遏制作用，即土地市场化程度每提高1%，个人和村集体的土地违法案件数分别下降1.11%和0.74%;企事业单位的土地违法案件数受市场化发展的影响则并不明显。从土地市场发展与违法用地规模变化的关系来看，其对企事业单位、个人和村集体都产生了显著影响。有所不同的是，土地市场化程度每提高1%，个人和村集体的违法用地面积分别下降了0.45%和0.57%;而企事业单位的违法用地面积却增加了0.62%。这可能与企事业单位的土地违法特征有关。正如梁若冰［2］和陶坤玉等人［10］所提到的，在追求经济增长目标的过程中，地方政府往往会默认企业单位的土地违法行为。因此，随着市场化的发展和土地成本的增加，在地方政府的纵容下，企事业单位的违法行为反而会有所增加。

4 结论与启示

伴随中国经济的快速增长和土地市场的发展完善，土地违法案件虽有减少，但违法用地规模却逐步增加，且违法用地主体不仅涉及到企事业单位和个人，还包括了省、市、县、乡各级政府以及农村集体组织。为深入了解当前中国土地违法行为背后的动因，本文基于前人的研究，从不同主体行为差异的角度，初步探讨了经济增长与市场化改革对土地违法行为的影响，并运用全国层面1999－2010年的统计数据进行了相应的实证分析。结果显示，随着经济的增长，政府和企业的土地违法面积均显著增加;而土地市场化水平的提升则能有效减少土地违法的案件数。进一步地，经济增长和市场化改革对省、市、县、乡各级政府以及企事业单位、个人和村集体土地违法行为的影响也存在一定的差异。一方面，经济增长和市场化改革对省级政府的土地违法行为影响并不显著;另一方面，伴随经济的快速增长，企事业单位的土地违法案件数和违法用地规模都显著增加，而土地市场化程度的提高不仅对个人和村集体的违法案件数起到了显著的遏制作用，而且也有效减少了个人和村集体的违法用地面积。此外，另一个值得关注的结果是，作为管控违法用地行为的土地督察制度，其并未对土地违法行为产生明显的遏制作用。

当然，通过本文的理论分析与实证检验，也为今后中国政府更好地管控土地违法行为，促进土地资源的高效配置和持续利用提供了一些启示。首先，从实证分析的结果来看，经济增长仍是导致相关利益主体(包括政府和企业)土地违法行为增加的重要因素之一，这与土地作为经济增长的基础性要素和国民财富之源有着密切关联。因此，要在快速经济增长的过程中，有效遏制土地违法规模的扩大，一条重要的途径就是积极转变经济增长方式，以通过技术进步和资本投入等途径替代政府和企业对土地的过度依赖。其次，实证分析的结果也显示，随着土地市场化水平的提高，无论是政府(主要是省级以下政府)还是个人或村集体，其土地违法行为均表现出不同程度的减少趋势。可见，坚持市场化改革的方向，优化土地市场体系，通过构建更为透明和更具竞争性的土地市场，将有效地遏制土地违法行为的增加。当然，需要关注的是，随着经济的增长和土地市场的发展，企事业单位的土地违法案件数和面积主要表现为逐步扩大的趋势。企事业单位是整个中国社会的用地主体，引导其合法有序用地十分重要。然而由于目前缺乏针对企业用地的退出机制，导致一些单位在无法获得新增建设用地的情况下，只能采取违法占地的方式。因此，建立健全产业用地的退出机制，逐步规范发展国有土地二级市场，对于保障企事业单位发展和缓减违法用地行为也将发挥重要作用。此外，考虑到一些特殊企业(如，中小企业等)可能无法承受市场化后的用地成本，因此建立相应的用地保障机制也有助于避免这类企业的违法用地行为。再次，现行的土地督察制度仍需不断完善，要通过严密的监督和严厉的查处，以提高相关主体土地违法行为的发现率和违法用地的风险成本，特别是要对省级以下地方政府可能的违法用地行为起到很好的警示作用。

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Economic Growth，Market-oriented Reforms and Illegal Activities on Land Use

CHEN Zhi-gang1 WANG Qing2
(1.School of Geographic and Oceanographic Sciences，Nanjing University，Nanjing Jiangsu 210023，China;2.School of Humanities and Social Sciences，Nanjing University of Posts ＆ Telecommunications，Nanjing Jiangsu 210023，China)

During the process of rapid economic growth and market-oriented reforms，China always faces the serious problem of illegal activities on land use.Now，the main body of illegal activities on land use not only includes enterprises and individuals，but also consists of all levels of local government and rural collective organizations.In order to understand the impact of China’s economic growth and market-oriented reforms on the illegal activities on land use activities of different main bodies.This paper developed a theoretical framework about the effect of economic growth and land marketization on illegal activities on land use，and then an empirical analysis was carried out using national-level statistical data.The results show that with the accelerated pace of economic growth，the illegal area of governments and enterprises significantly increased，and the raise of land marketization level can be effective in reducing the number of cases of illegal activities on land use.Furthermore，there are also some differences on the impact of economic growth and market-oriented reforms on illegal activities on land use of all levels of government，enterprises，individuals and rural collective organizations.This study also pointed out that，to effectively control the expansion of illegal activities on land use activities，the Chinese government still needs to take the transformation of economic growth mode，steadily promote the market-oriented reforms，guide enterprises to use the land orderly，and constantly improve the system of land inspectors and other measures.

economic growth;market-oriented reforms;illegal activities on land use;action main-body

F301

A

1002－2104(2013)08－0048－07

10.3969/j.issn.1002－2104.2013.08.008

2013－05－11

陈志刚，博士，副教授，主要研究方向为资源经济与土地利用管理。

国家自然科学基金项目(编号:41101160，41271190);国土资源软科学研究项目(编号:201208，201211)。

(编辑:刘呈庆)