当前西方“灵活安全性”就业政策研究

□岑华锋 石伟平

第二次世界大战以后,特别是20世纪70年代中期以来,失业问题成为长期困扰发达国家的一个主要社会经济问题，“大量失业经常化，且具有非周期性倾向；技术进步对劳动力素质要求的提高，导致技术性失业现象越发明显，长期性失业大量存在”[1]。为了应对失业问题，很多西方国家不断改革劳动力就业培训政策，其政策的内涵不断发展和丰富，逐渐形成多元化趋势，其中的“灵活安全性”就业政策受到高度评价，被认为是解决当下失业问题最有效的手段。“灵活安全性”就业政策的理念和实践经验，对我国就业培训政策的制定和实施具有重大的借鉴价值。

一、西方“灵活安全性”就业政策出台背景

西方采取灵活安全性就业政策是多个因素促成的结果。首先是历史原因，由于西方就业政策改革具有持续性和连贯性，使得他们能不断优化其就业政策；其次是西方推行的非正规就业政策面临着不安全性的困境，促使西方各国极力寻找一种新策略，以解决就业与安全之间的矛盾；第三是政治经济思潮的影响，使资本主义国家逐渐意识到，政策制定如果过分强调“政府主导”或“市场主导”，都会产生相应问题，因此提出了“第三条道路”的理念，灵活安全性就业政策正符合了该理念的内涵。

（一）西方就业培训政策的历史沿革——从消极就业政策走向积极就业政策

战后世界就业培训政策主要有四个阶段：“失业救济”阶段——“就业培训”阶段——“创业培训”阶段——积极的劳动就业政策阶段（表1）[2]。

从西方就业培训政策的历史发展过程中可以看出，西方各国政策从以单纯失业救济为主的消极就业政策转变为积极就业政策，这是一种质的转变，改变了以前以政府主导的政策取向，强调市场对就业的重要作用。另外，西方就业政策处在一个不断修正、完善的过程，具有很强的连续性和及时性，这为灵活安全性就业政策的出台提供了良好的基础。

表1 战后西方就业政策历史沿革

（二）积极就业政策的困境——非正规就业的不安全性

积极的劳动政策提倡的非正规就业，虽然能体现市场的灵活性，使就业岗位增加，但同时也“对劳动就业的安全性和社会和谐等造成了不利影响”[4]。一方面，非正规就业的迅速增加导致低质量、低薪工作的膨胀，这种低质量的工作在欧洲许多国家是不被社会接受的，而且与欧洲公众期望的社会团结和社会公正的理念也是不相容的[5]。另一方面，非正规就业的迅速发展，造成劳动力市场的分割，在劳动力市场上雇员被分割为受到保护的正规员工和得不到保护的非正规员工。与正规就业的员工相比较，非正规就业的员工在许多方面还不能享有平等待遇，这种歧视直接导致非正规就业雇员的就业风险。

（三）西方政治、经济理念的变革——“第三条道路”

从西方国家的就业政策改革历史中我们可以看出，过度依靠政府或是市场，都会使劳动力市场陷入困境。因此，在两者间寻求一种平衡是当下就业政策制定的核心。

“第三条道路”试图解决社会公正与自由市场如何结合的问题，在经济发展与社会公正、公民权利与社会责任之间寻求平衡。在就业政策方面，“第三条道路”不仅认为过份的国家干预会造成劳动力市场的僵化，劳动者不能被动接受就业政策或消极的享受福利，应积极的去获得就业机会，而且强调就业政策应确保每一个人最大限度地自我发展与高效的经济增长，从而“使增加失业者的就业机会与限制国家对经济活动的干预、降低劳动力市场排斥的政策措施不再是相互冲突的”[6]。因此，“第三条道路”的就业政策既不同于凯恩斯主义以政府主导的就业政策，也不同于新自由主义以市场为中心的就业政策，其目标是在经济发展中实现灵活性与安全性的平衡，这为“灵活安全性”就业政策的提出奠定了思想基础。

二、“灵活安全性”就业政策的基本理念

（一）概念的提出

“灵活安全性”（Flexicurity）首先由荷兰学者汉斯（Hans P.M.Adriaansens）提出，指政府应当进一步改善从事临时和部分时间工作的工人的状况，对他们进行终身职业培训，以及给予更多的社会福利救济，从而实现灵活性与安全性新的平衡[7]。1999年1月1日荷兰灵活与安全性法案正式生效，它对劳动力市场的灵活性和安全性作了详细的规定。之后“灵活安全性”的概念逐渐被欧盟其他国家接受，并“最终成为欧盟各国的劳动力市场新的政策策略”[8]。2006年10月的欧盟首脑会议中，灵活安全性战略成为会议的重要议题，该会议在2007年发表劳动法绿皮书，并制定了关于劳动力市场灵活安全性政策战略的基本准则。

（二）灵活安全性劳动政策的内涵

“灵活安全”（Flexicurity）是由灵活性（Flexibility）和安全性（security）两个词合成的。灵活安全政策并不是全新的政策措施，它的创新之处在于将两种措施结合在一起，同时达成就业的灵活性和安全性目标。这是一种既能够促进劳动力市场工作组织安排与劳动关系灵活化，又能够增强劳动力市场中弱势群体与边缘化群体就业安全和社会安全的政策战略[9]。

1.“灵活性”。“灵活性”是指通过一系列的政策安排，提高劳动力市场、工作组织和劳动关系的灵活程度[10]，使劳动力市场和每一个公司能够根据变化的条件，及时、适当地进行调整，从而提高竞争力和生产力。英国学者阿特金森（Atkinson J.）区分了四种不同形式的灵活性[11]：

（1）数量灵活性。企业通过劳动力投入数量的调整来适应外部社会经济的变化；

（2）工作时间灵活性。企业通过改变工作时间计划，实行弹性工时、定期契约和部分工时等方式，对人力资源进行重新配置；

（3）功能灵活性。企业在不增加人员的情况下，通过变革工作组织方式，成立工作团队和对员工进行多技能培训，提高企业内部现有人员的配置效率；

（4）薪资灵活化。企业通过数量或功能的灵活化等，调整员工薪资水平或福利待遇，以适应企业外部环境的变化。

2.“安全性”。“安全性”不仅是指稳定维持一项工作，而且也是指用技术武装工人，使之能够在工作中不断发展，帮助他们找到新的工作，以及为失业工人提供充足的失业救济，使之能够成功地就业，包括为所有工人提供培训的机会，尤其是低技能的工人和老年工人[12]。由此可见，安全性不仅指工作安全，而且包括就业安全。安全性应包括四种不同类型[13]：

（1）工作安全性，是指雇员能够就职于同一企业或雇主，就任于同一工作岗位，并保持其工作任期持续性的安全程度。

（2）就业安全性，是指雇员在职业生涯中，能够持续保持就业状态的安全程度，但并不强调雇员在同一雇主、同一工作岗位下的安全就业状态，它主要强调的是雇员就业能力的安全性，这种就业能力能够通过终身职业培训得到提高。

（3）收入安全性或社会安全性，是指雇员在遭遇失业、疾病或意外事故时，能够通过社会公共转移收入制度（如失业救济金和现金救助制度），保持稳定可靠收入的安全性；

（4）组合安全性，是指雇员通过退休计划、产假、志愿无偿工作等方式，能够把工作与个人生活有机地结合在一起的可能性。

由此可见，灵活性是相对于市场来说的，它可以保障企业在用人制度上灵活多变，以便获得最大的利润，同时又可以激活失业人员找工作的积极性；安全性主要是对于员工来说的，可以通过终身职业培训等政策，确保员工就业安全性，减少无业可就的情况，同时也保持了“普世”的福利制度，以保证失业人员生活的安全性。

三、“灵活安全性”就业政策的主要措施

丹麦和荷兰两国被认为是成功实施“灵活安全性”就业政策的代表国家，开创了两种典型的路径。丹麦的灵活安全性就业政策是“正规就业灵活化”，被誉为“黄金模式”，突出坚实社会安全前提下的灵活就业；荷兰的灵活安全性就业政策是“非正规就业正规化”，旨在保障灵活劳动力市场中非正规就业劳动者的就业安全。

（一）丹麦：“黄金三角”模式

丹麦是最先实施灵活保障就业政策的国家之一，其模式被称为“黄金三角”模式，即灵活的劳动力市场、慷慨的福利制度与积极的劳动力市场政策的组合模式，其主体部分是灵活的劳动力市场和慷慨的福利制度。

1.“黄金三角”模式的基本路径。该模式的基本路径如下：劳动力失业后由国家福利制度提供安全保障，保证其在寻找工作的过程中没有生活负担，从而能顺利重新进入劳动力市场；如果失业人员不能重新进入劳动力市场，那积极的劳动力市场政策开始发挥作用，即提供激励机制和就业培训机制，帮助失业者重新进入劳动力市场（见图1：劳动力流动路径）。

有关研究发现，相对于就业保护立法来讲，慷慨的失业救济与工人们的安全感指标存在着正相关关系[14]。因此，即使工人失业后，丹麦高度的社会保护能为他们提供一个安全网，使他们免于遭受生活困境，使工人安全感得到增强。这种“黄金三角”模式很好地平衡了劳动力市场灵活性与安全性之间的冲突，实现了消极的劳动力市场政策与积极的劳动力就业政策之间的互补。

2.“黄金三角”模式的主要特征。从职业教育与培训的角度看，丹麦的劳动力流动途径具有以下两个特点：

图1 丹麦劳动力流动途径

第一，政策重心从工作安全向就业安全转变。随着生产方式的改变和经济全球化的到来，人们更换工作的频率越来越高。在这种情况下，单纯保持现有工作的安全显得有些局限，人们更重要的是提高就业能力。只有具备了一定的就业能力，才能适应灵活多变的市场环境，实现从保持工作的安全向保持就业安全转变。

因此，丹麦更关注就业安全，而非工作安全。对青年和失业人员进行终身职业培训，向低技能者和老年工人提供技术培训，同时改善从事临时与部分时间工作的工人的状况，并实施更有利于临时与部分时间就业的工作时间安排，从而实现灵活性与安全性新的平衡。丹麦“灵活安全”中的安全性，更主要的是指就业转型的安全。

第二，强调再就业培训的重要性。灵活安全性政策突出工作安全向就业安全转变，但同时也强调市场对就业的调节作用。因此工人是否有能力在灵活多变的劳动力市场中顺利找到新的工作，在一定程度上依靠政府的再就业培训的投入力度。2004年丹麦投入到再就业培训项目的资金达到GDP的0.54%。同样，这个数字在瑞典是0.35%，德国是0.36%。而实行新自由主义政策的英国只有0.13%，美国更是只有0.05%[15]。丹麦“黄金三角”模式能取得成功，与它完善的职业教育体系分不开。丹麦设有遍及全国的职业培训网络，培训机构与劳动力市场紧密合作。另外丹麦职业教育与成人教育资格认证已经标准化，这也是劳动力市场灵活性的前提条件。每年参加职业培训的人员占丹麦劳动力的5%左右，这说明工人已经认识到提高自身职业能力的重要性。完善的就业培训体系为劳动力的灵活流动提供了坚实的基础，既能保证市场的灵活性，同时也能提高工人的就业能力和就业安全。

丹麦的“灵活安全”就业政策已经得到普遍认可，其高就业率、低失业率、高工作满意度有力的证明了它的成功。“黄金三角”模式也说明了消极的劳动力政策与积极的劳动力政策可以相互结合，有效地解决失业问题。

（二）荷兰：“非正规就业”正规化策略

上世纪80年代以来，劳动力市场二元分割的局面一直困扰着荷兰，因为传统的正规就业人员得到严格的就业保护，而快速增加的非正规就业员工得不到有效保护，使他们面临着强烈的不安全感。因此在灵活安全性就业政策战略指导下，荷兰采取“非正规就业”正规化策略，使非正规就业员工在社会保障、劳动保障等方面与正规就业员工享有公平的待遇，得到充分的社会保护。

第一，部分时间工作正规化。80年代以后，随着荷兰女性就业人数的上升和荷兰积极就业政策的实行，部分时间工作急速增加，因此荷兰不断出台措施促使部分时间工作正规化。比如1994年开始，部分时间工人开始享有领取职业养老金的权利，如果领取职业养老金有工资限制，那么部分时间工人的工资将转换成全职工人的工资，根据工作时间按比例地领取一定的养老金；1996年，平等待遇原则被写入民法典和劳动法。根据平等待遇原则，部分时间工人在小时工资、试用期、失业津贴、残疾津贴、工作条件等方面，与全职工人享有同等的权利。2000年，工作时间调节法正式实施，雇主有权改变工作时间。

第二，劳务派遣工作正规化。劳务派遣工作在荷兰劳动力市场同样占有很大一部分，并且在1998年实现了自由化。为使之正规化，荷兰雇主组织和工会达成了两个协议，即《1999-2003协议》和《2004-2009协议》。这两个协议确定了劳务派遣工作者的法律地位，以及能够获取的相应权利。比如，雇主终止合同必须要在相应的天数之前通知劳务者，或者提供一定比例的工资；在相应阶段，雇主要为劳务派遣工作者提供养老金；在工作规定年限后，劳务派遣工作者可以获得永久就业合同。

第三，固定期限合同工作正规化。固定合同正规化主要是通过1999年《灵活就业与保障法》实现的，其目的就是取得雇主灵活性和雇员安全性之间的平衡。该法案规定雇主与雇员之间最多可以连续签订3次固定期限合同、最长期限为36个月；如果超过3个连续的固定期限合同或者合同期限更长，固定期限合同将转变为永久合同；如果集体协议有其他规定，雇主和雇员可以不执行最多连续签订3次合同、最长期限为36个月的规定[16]。固定期限合同工人与正规就业的工人具有同样的权利，享受平等待遇。

“非正规就业”正规化既能充分保证劳动力市场的灵活性，使雇主和劳动者拥有更多的选择机会，又能保护原来的弱势就业群体，使得他们的就业安全性得到保证，使他们被社会排斥的可能性得到降低。荷兰的灵活安全性已经构建成一整套严密的政策体系，并出台了一系列行之有效的具体措施，因此也被很多国家借鉴。

西方灵活安全性就业政策作为 “第三条道路”思潮的产物，既深刻反思了“自由经济”理念，又不断追求“社会公正”，从而使“灵活”和“安全”这对矛盾得到统一。

我国正处于经济转型时期，社会经济结构相对复杂，失业问题也愈显突出，就业政策的基本取向是经济效益[17]，过分强调市场和资本的作用，而忽视非劳动者的利益。比如近年来的农民工问题：一方面随着我国劳动力市场灵活性加强，农民工流动性提高，农民工群体已经成为国家建设的主力军；另一方面，多数农民工属于非正规就业，政府还未出台完善的保护机制，使处于相对弱势农民工群体在市场灵活化改革过程中遭到不同程度的权益损害。

因此，我国有必要借鉴西方灵活安全性就业政策的经验与理念，注重经济发展与劳动者利益之间的平衡，既要激活劳动力市场，防止劳动力市场僵化，同时也要构建社会安全网，完善社会保障制度和职业教育与培训体系，保证非正规就业者的权益。

[1]丁建定，杨凤娟.英国社会保障制度的发展[M].北京：中国劳动社会保障出版社，2004.

[2][3]石伟平.职业技术教育发展与变革的比较研究[D].华东师范大学，2001.

[4][7]孔德威.劳动就业政策的国际比较研究[D].东北师范大学，2007.

[5]Sarfati H.and G Bonoli(2002):“Labour market and social protection reforms in international perspective:Parallel or converging tracks?” [M].Aldershot，U.K，Burlington，V，Ashgate.

[6][16]张然.欧盟灵活保障就业政策研究[D].华东师范大学，2008.

[8][13]Ton W ilthagen and Frank Tros(2004):“The concept of‘Flexicurity’:A newapproach to regulating employment and labourmarkets”[J].TRANSFER Volume 10(2).

[9][10]W ilthagen,T.and R.Rogowski(2002):“Legal Regulation of Transitional Labour Markets”,in G.schmidandB.Gazier(eds.)The Dynamics of Full EmPloyment:Social Integration through Transitional Labour Markets,Cheltenham:Edward Elgar.

[11]Atkinson J(1984):”Manpower Strategies for Flexible Organizations,personal management”[J].Personal Managerment,16(8).

[12]Foundation,Fourth EuroPean Working Conditions survey[EB/OL].http://www.eurofound.eu.int/ewco/surveys/EWCS2005/index.htm

[14]Clark,A.,and F.Postel.Vinay (2005):“Job Security and Job Protection”[J],CEPR Discussion Paper 4927.

[15]Lang,D.(2006):”Canthe Danishmodel of ‘flexicurity’ be a matrix for the reform of European labour markets?”[J],Working paper of GRES.

[17]岳经纶.中国劳动政策:市场化与全球化的视野[M].北京：社会科学文献出版社，2007.