机构整合并非简单“加减法”

董礼胜

大部制改革通过对行政资源存量的整合和结构的优化，改善机构横向协调性，提高其行政资源价值。

3月17日，第十二届全国人民代表大会第一次会议在北京人民大会堂举行闭幕会。这是参加会议的部长们在会后合影。

随着十二届全国人大一次会议通过国务院机构改革和职能转变方案，改革开放以来国务院第七次大规模机构改革拉开序幕。从组织科学角度看，如果说专门化与协调性是任何组织的构成要素，那么此次大部制改革强调的是协调职能和优化配置。大部制改革通过对行政资源存量的整合和结构的优化，改善机构横向协调性，提高其行政资源价值。

整合部门是优化配置的必要举措

此次改革将卫生部的职责、人口计生委的计划生育管理和服务职责整合，组建国家卫生和计划生育委员会。新部门的主要职责是，统筹规划医疗卫生和计划生育服务资源配置，组织制定国家基本药物制度，拟订计划生育政策，监督管理公共卫生和医疗服务，负责计划生育管理和服务工作等。调整方案将有利于优化配置我国的医疗卫生和计划生育服务资源，有利于在继续稳定低生育水平的基础上提升出生人口素质，有利于婴幼儿医疗卫生事业的政策支持和资源配置。

在此次改革中，国家食品药品监督管理总局成立，将食品安全办的职责、食品药品监管局的职责、质检总局的生产环节食品安全监督管理职责、工商总局的流通环节食品安全监督管理职责整合。目前，中国食品药品监管体制中，既有重复监管，又有监管“盲点”。改革后，执法模式由多头变为集中，有利于确保重大食品安全问题发生时不再出现各部门相互推诿的情况。由“局”提升为“总局”，权力得到加强，行政资源得到有效配置，合并也是优化配置的必要举措。

在此次大部制改革中，我们既要看到机构改革对于转变政府职能、理顺职责关系、优化资源配置、提高行政效率的重要作用，又不能本末倒置，只关注机构的合并重组和人员的增减，忽视政府职能转变，甚至以机构改革代替行政体制改革。

优化配置的核心是转变政府职能

根据社会形势的发展，此次机构改革利用当前的有利时机，将一些职能相近或交叉的部门进行重组，优化这些部门的行政资源，实现大部门化。大部制可以有效降低行政成本，提升行政效率，实现政府资源的优化配置，顺应经济市场化发展的大方向。

大部制的基本特征是大部门、宽职能、少机构，可以避免职能交叉，减少相互扯皮的现象，从而提高政府的行政效率。部门的合并和裁撤不是大部制改革的目的，而是要实现内部机构的优化整合。其核心是转变政府职能，通过做“减法”整合行政资源，为公众提供便利和高质量的公共服务。

据笔者了解，2008年大部制改革后，有的部门还存在异地、多地办公的问题，存在着内部机构重复设置和部分人员承担相同或相近职责的问题，行政成本难以降低，而且也妨碍了部门内部的沟通协调，从而影响行政效率的提高，有悖改革的初衷。这是大部制改革会遇到的一个大问题。另外，大部制改革后，各部门普遍存在人员少、事务多的现象，许多机关大量借调部外人员。除了机构人员和职能设置不合理的问题外，其原因主要在于政府职能转变不到位。目前政府部门管理事项过多、过细，本应由市场或社会承担的功能仍由政府履行，这不符合大部制改革的精神。

本次行政改革着重强调把优化配置作为行政改革的核心，写入改革方案，并提出十条要求。其实，早在1987年党的十三大就提出将政府改革的重心放在转变职能上。时隔20多年，政府职能转变已经取得很大进步，但是仍然无法满足社会发展的需要，离人们的期望还有一些差距。

优化行政资源突破改革瓶颈

鉴于行政资源配置的现状，大部制亟待通过新一轮政府职能的科学整合，实现行政资源的优化配置。此前的改革经验与教训说明，大部制不是对职能相近部门简单地“合并同类项”，更不是部门的新一轮扩权，而是立足于社会协调发展的需要，在明晰政府、市场和社会三者权力界限的基础上，精简政府部门，下放行政权力，强化公共服务，从而让行政管理不缺位、不错位、不越位。

评价行政体制的标准，在于行政资源的配置是否有利于市场机制的良好运行，能不能向社会提供高效率的公共服务。很多人谈论大部制改革时，总是关注行政机构和公务员队伍的精简幅度。其实，大部制改革并非简单的机构重组和人员裁撤，而是一个提高行政资源价值的过程。它通过对行政资源存量的整合和结构的优化，将政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的方向转变。

根据国际经验，大部制的一个基本特点是内阁部委负责决策，与其对应设立一定数量的独立机构负责执行。如此设计既能使内阁部委的数量少、人员精，又同时保证了决策的有效执行。国务院推进大部制改革，如果按此思路可以破解减少部委的数量、不减少甚至需要增加人员的难题。决策部委作为国务院组成部门，可以较多地设立与其对应的独立执行机构。这样不仅能增强各部委的政策制定能力，而且会提升独立执行机构执行政策的效果。

关于独立执行机构的设立，可以参考瑞典的模式。瑞典政治和公共行政的组织在中央层面，主要有国会、政府、各部和独立行政委员会或署局。瑞典中央政府的一个特点是部与独立行政委员会或署局的分工，这些委员会或署局的独立性是宪法赋予它们决定如何履行职责和执行法律权力的保证，独立委员会或署局实际上直接从属于政府，各自分属某一个部，但只有政府才能对它们发布指示。这些委员会和署局可以对将由它们执行的政策提出建设性的修正意见供政府和国会决定。

大部制改革的突破、新格局的塑造，关键是政府行政资源的有效整合配置。行政体制改革应上下联动，形成推进政府职能转变的整体合力，建立统一政策平台和制度体系。本次行政改革有效实现了行政资源的整合，推动了各部门资源的优化，也为进一步完善中国特色社会主义行政体制夯实了基础。