全球有效治理缘何如此艰难？

■ 吴志成 何 睿／文

（第一作者系南开大学周恩来政府管理学院院长，教授，博士生导师；第二作者单位：南开大学周恩来政府管理学院）

新世纪以来，在国际社会的共同努力下，全球治理在消除贫困、健康卫生与疾病防治、能源与环境保护等领域确实取得了不同程度的进展。然而，随着全球化负面效应的凸显和各种全球性危机的涌现，全球治理需求与效果之间的鸿沟日渐扩大，全球治理的许多重要议题至今被束之高阁或总是议而不决、行无实效，现行全球治理模式不断遭受挑战和考验，甚至引发出国际社会对全球治理失灵的担忧。在世界经济论坛2012年与2013年报告中，全球治理失灵已被列为地缘政治类的最大风险，构成未来世界最令人担忧的核心风险之一。考察全球治理的艰难历程，政治多极化趋势与经济发展失衡、全球治理主体的利益分歧与现有治理机制的合法性危机、国际议题与国内政治界限的模糊等因素均制约着全球治理的作用与效果。

一、大国的合作治理滞后于世界多极化进程

在全球体系层面，随着冷战的结束，世界权力秩序的变革加速，主要大国合作治理能力的提高严重滞后。二战以来，美国的全球霸权地位几经起伏，日趋衰落，其GDP总值占全球的份额从二战结束时的近乎50%持续减降，1980年后在20-25%之间摇摆，2008年金融危机爆发后跌破20%，2013年4月仅为18.6%。与美国实力衰落形成对比的是，其他大国或国家集团的复兴与崛起，世界正缓慢地向多极化发展。同样以GDP衡量，中国所占世界份额将从1980年的2.2%稳步上升至2013年的15.6%，印度也由同期的2.5%上升至5.8%，作为最大经济联合体的欧盟所占世界份额在2013年将达到18.7%，与美国保持平衡。这种大国间权力的消长反映了世界的多极化进程，但对全球霸权的直接打击则来自其合法性的衰退。二战结束时，绝对的实力优势和盟国安全感的缺乏构成了美国霸权的合法性基础。美国通过布雷顿森林体系和马歇尔计划逐步确立了其在西方世界与部分第三世界国家的地位。当西欧和日本逐渐摆脱二战阴影时，美国的霸权不再为其盟友无条件接受，不结盟运动的兴起和77国集团的出现更是加速了这一趋势。随后，苏联的解体一方面使美国成为唯一的超级大国，另一方面也削弱了美国领导世界事务的合法性。尽管后冷战时代美国依然在军事、经济、文化等领域保持着强大的影响力并在世界主要地区扮演着重要的国际角色，但“就它的领导地位得到普遍承认和接受而言，它甚至连全球霸权都不是”。

霸权的衰落呼唤新的国际秩序维护者，而多极化趋势意味着美国失去的霸权不会再为某个国家所继承，全球化进程中的新兴政治力量也未为此做好准备，当今世界面临着构建大国伙伴关系框架的重任。然而，现实中这种伙伴关系框架的构建进程，特别是主要大国合作治理能力的提高——无论是多边还是双边，都远远滞后于世界政治多极化的发展趋势。

首先，在多边框架问题上，目前包括联合国在内的绝大多数国际机制都是美国及其盟友主导创立的。这一系列“旧机制”如今面临着新兴国家崛起与全球化深化的双重挑战，从而导致既有全球治理的不确定性。无论联合国还是世贸组织，都不同程度地忽视了权力在国家之间的流散。新兴国家与广大第三世界国家还未能有效地普遍参与到国际事务中，导致国际组织治理能力的缺失。这些国家也由于缺乏参与世界事务的经验，而在治理全球问题时无法形成有效的合力。

其次，美国在许多地区构建的双边合作关系，也阻碍了地区层面国家间多边伙伴关系的形成。由于双边关系具有明显的排他性，一国往往用其作为同第三国讨价还价的资本甚于合作的途径。2013年2月，日本首相安倍在华盛顿表示，日本永远不会成为一个摇摆国家，它必须在亚太地区扮演规则主导者的角色。日本无疑希望在强化日美同盟的基础上加强对东亚事务的领导能力，但领导权并不是仅靠声明就可以获得，它首先必须得到邻邦的承认。安倍的言论显然无法赢得邻居尤其是中国的好感。而对于美国而言，由于东亚共同体内两个最主要的参与者中日之间存在矛盾, 美国和日本又有着同盟关系,其很难扮演好平衡者的角色。因此，中美日三国也难以在东亚地区形成实质性的多边合作。

二、经济全球化发展失衡未能得到有效控制

不合理的国际经济秩序与资源配置加剧了全球问题的蔓延，也增加了全球治理的难度。尽管劳动力、资本、原料、技术等生产要素的跨国流动，使全球市场经济出现局部不均衡现象，但长期且明显的不平衡不利于全球总体财富的增加。失衡的持续增长不仅会增加弱势群体参与全球化的成本，也会造成全球治理主体之间在经济地位上的分裂，进而阻碍全球共识的形成。

首先，国家间经济发展不平衡影响着世界财富的分配。一方面，世界经济在全球的分布具有不平衡性。世界GDP总量从1980年到2013年增长了近7倍，但撒哈拉以南非洲国家的GDP总额占世界份额却始终维持在2.5%左右，而目前人均GDP最高的五国人均GDP总和是最低五国之和的376倍。世界大部分财富掌握在少数发达国家手中的现实并未因世界GDP总量的增长而改变。另一方面，经济发展在地区内的分布也体现出不平衡性。即便在区域经济一体化程度最高的欧元区，人们也逐渐意识到在不平衡的贸易与不谨慎的国家间借贷的影响下，南欧国家的破产与北部国家的繁荣是一枚硬币的两面，富国对其邻国的经济低迷同样负有责任。因此，南北差异在多个层面蔓延，经济与金融危机的爆发又加剧了这些矛盾。与有能力变革的既得利益者相比，大部分饱受失衡之苦的国家却无力扭转局面。

乍得沙尘暴的场景

2013年4月20日，在世行和国际货币基金组织（IMF）举行的新闻发布会上，世行行长金墉（左二）举起一张写着“2030”字样的纸，表示两个机构要为在2030年基本消除全球绝对贫困而不懈努力。

其次，参与全球化的国家内部收入差距加大，使国家内部风险上升。收入鸿沟的存在不仅是国内问题，也与过去30年世界经济的发展趋势密切相关。技术革命对劳动技能要求的提高、劳动力跨国竞争的加剧和里根主义对当代国家政府角色的影响导致全球化进程中国家需要承受收入差距扩大之苦。收入差距所引发的问题，不仅会冲抵国家在经济全球化进程中的收益，也会加剧国内阶层间的对立。一旦经济出现下滑，这种对立就会与政治斗争、教派矛盾、高失业率等现象结合产生连锁反应，对国家和地区稳定造成严重影响。北非—中东国家的一系列政治地震以及欧元区弱币国的政局不稳，都是这一威胁的现实体现。

再次，世界经济发展失衡还体现在不同领域之间。经济一体化并非想象般广泛，而是局限于某些经济部门中。与汽车制造或高新技术产业相比，农业、新能源等领域的发展仍显不足，使气候变化、粮食短缺等全球问题无法得到有效控制。近年来，由于相关国家对农业领域投资减少，世界农业生产的增长率出现了总体性下滑，2013年粮食短缺的风险由2012年的9.4%上升为14.9%，成为第三大社会类风险，且极易与其他问题并发。世界粮食供应系统的结构性脆弱还体现在2008年后世界粮价的两次飞涨，进而影响400—440万中低收入国家民众的生活。同时，近年来以生物燃料为主的新能源开发由于需要消耗大量谷物，客观上推高了世界粮食价格，使得发展新能源以减少环境污染与保证粮食安全两个目标相互掣肘。由于气候变暖与饥饿问题的紧迫性，不论各国政府达成怎样的减排协议，都必须增加对相关产业的投资与政策支持来缓解部门间的发展失衡。

全球层面的政治多极化与经济发展失衡表明，许多既有的跨国治理机制与原则都是在为一个已经无法完全反应客观现实的世界秩序而服务。因此，更加有效的全球治理要求改革现有治理机制，但国家之间的利益矛盾却阻碍着全球治理革新的推进。

三、世界主要国家之间的利益分配存在分歧

在行为体互动层面，全球治理难以奏效的一个重要原因就是世界主要国家之间的利益争夺。这种全球治理失灵被描述为脆弱或不合适的全球机制、共识与互动，与冲突的国家利益相结合，妨碍着行为体在应对全球危机领域的合作。国家利益的分歧部分源于全球体系，同时也来自国家目标的相互冲突。

首先，由于不确定性所导致的安全困境对当代国家安全的影响依旧巨大。冷战结束时国际社会对世界新秩序的期望过于乐观，21世纪国家在政治安全领域所面临的不确定性不亚于冷战时代。一方面，美国与被其视为对手的国家之间存在着战略不信任，这些国家被认为将威胁美国的世界地位，或在近期可能损害美国的地区利益或国家安全。前者如中国、俄罗斯，美国与这些国家的关系长期处于合作与对抗的交织之中，双方主观上的不确定性构成了互信缺失的客观基础，阻碍着深层次合作的展开；后者如伊朗、叙利亚和朝鲜，美国对待这些国家时常奉行单边主义或以军事打击相威胁，它对叙利亚危机的立场，不仅导致地区不稳定因素上升，也不利于构建国际社会的互信与合作。另一方面，其他国家间也因领土争端、宗教矛盾、资源开发等问题存在安全困境。由于这些国家多是发展中国家或是在民族解放运动中诞生的民族国家，主权意识强烈，不易达成妥协，从而加大了协商治理的难度。

其次，由于经济发展失衡与资源稀缺，以市场为导向的国家间也会产生尖锐的利益摩擦。一方面，由于发展阶段与增长方式不同，各国在经济、环境等领域存在利益冲突，立场分歧使合作治理陷入商而不定的窘境。世界性经济低迷也使国家更倾向于根据短期利益行事而罔顾他国。在2009年哥本哈根气候大会上，发展中国家与发达国家就责任分摊问题争论不休，最终也未能达成具有法律约束力的协议。另一方面，为确保发展所必需的稀缺资源，国家通过增加直接的对外投资以保证供给。但跨国投资在当地产生的经济与社会影响并不一定都是正面的，这就增加了投资国与目标国之间产生利益冲突的风险。更重要的是投资国之间的矛盾上升，如近年来西方国家对中国的对外投资十分警惕，中非关系的密切尤其增加了西方国家的不安，它们甚至在相关议题上屡屡刁难中国。

四、现有全球治理机制面临合法性危机

治理机制的合法性在于机制的统治力能否为人们自愿认可，包括颁布规则，并通过奖顺惩逆的方式确保规则得到遵守。如果治理机制所针对的对象或成员，甚至一般民众对治理机制的合法性产生怀疑，治理效果就会大受影响。目前现有国际组织与治理机制存在的合法性问题主要集中于两个方面。

一是国际组织的民主赤字影响着机构合法性，并存在于纵横两个维度中。在横向上，现存国际组织是否能够民主地代表大部分国家的利益，而不为少数国家所操控，正在面临越来越多的发展中国家的质疑。例如，IMF被指责其不平等的加权表决系统忽视了小国与发展中国家的利益，撒哈拉以南的非洲国家占成员国总数近四分之一，却只拥有5.6%投票权。合法性的流失迫使IMF寻求改革，2010年最高决策机构理事会批准相关方案，迄今已有148个成员国同意此项方案的第14次份额总检查。在纵向上，伴随公民社会网络在全球范围的形成，公众不满国际机构黑箱式的运作模式，要求决策者顾及一般民众的利益甚至直接向选民负责。在复杂且高度一体化的世界中，大部分国际组织、地区组织都具有此类民主赤字的特征。如在欧洲一体化进程中，民众与政治精英就欧盟东扩问题存在的冲突曾导致一体化进程在欧盟多国的社会层面受阻。

二是国际组织在表决机制上的争议也影响着决策的合法性与效率。尽管国际机制的组织完备程度不及国家政府，但它同样需要颁布规定，并明确遵守或触犯规定的后果，同时宣称自身具有此种权威。合理的表决机制有利于提高组织效率，增强决策权威，但不同国家对于“合理”的理解并不一致。一方面，在表决权分配上存在着加权与平权之争。平权即一国一票、票票等值，体现了主权平等的精神，但缺乏令大国承担更多国际责任的激励；加权则根据贡献赋予不同成员国票数，体现权利与义务的对等，但对小国则有失公允。正如各国在IMF决策改革中的激烈讨论所反映的，现实中的决策需要在效率与公平间权衡，既要反应特定群体的利益，又要防止其独断专行。另一方面，在表决规则上存在着简单多数、绝对多数与全体一致的争论。显然通过决议所需票数越多，其决策合法性就越高。全体一致逻辑上最具合法性，但这一方式易诱使国家频频动用否决权作为武器，从而使决策陷入瘫痪。因此与表决权分配一样，平衡效率与公平也是提高决策合法性所要解决的问题。

五、全球治理议题与国内政治的联系日益紧密

从国内角度看，全球治理议题与国内政治的界限日益模糊也增加了跨国治理的难度。随着全球化的不断深入，国家之间更加相互依赖，国际开放与互利合作变得日益重要。互联网技术与大众传媒的发展，以及全球公民社会的发育也加剧了这一过程。跨国协商不再是外交家或政治精英的专利，越来越多的行为体能够参与其中并施加影响。

首先，民主与媒体的发展使国内社会对国际事务的关注程度上升，由此增加了国际谈判的观众成本。当政府间就分歧较大的议题进行协商时，国内压力的存在使双方让步的可能性更小、协议达成的难度更大。其次，在一体化程度较高或地理位置相邻的国家之间，国内活动可能外化并影响国际合作或造成区域性国际问题。《欧洲联盟条约》签订以来，丹麦、法国、爱尔兰等国多次通过全民公决延缓、阻止甚至改变了欧洲一体化的进程；2010年底始于突尼斯的政治动荡在阿拉伯世界扩散，最终形成了席卷北非—中东地区的政权更迭，这些便是鲜明的印证。互联网的普及与大众传媒的发展使这些影响的扩散和应对难度有增无减。

另一方面，经济全球化尤其是加速的资本流动削弱了政府在宏观经济领域的自主权。政府对国内经济的控制能力减弱，同时国内经济状态外溢的可能性却在增加。2009年始于希腊的欧债危机就是一个国内危机与国际危机相互反映和加强的过程，资本市场信心丧失与各国主权债务恶化交织发展，产生了明显的循环效应。这意味着在未来的全球经济治理中，参与国家必须涉及更多的国内制度安排，触及不同国内群体的利益，甚至牵涉主权让渡。这种协商的风险和压力无疑是巨大的，但在一个命运与共的全球社会中，单个国家别无选择。

[1] Lee Howell eds., “Global Risks 2012 seventh Edition”, p.13. http://www3.weforum.org/docs/WEF_GlobalRisks_Report_2012.pdf; Lee Howell eds., “Global Risks 2013 Eighth Edition”, p.52.

[2] “Global Trends 2030: Alternative Worlds”, The National Intelligence Council,2012, p.15. http://www.dni.gov/files/documents/GlobalTrends_2030.pdf

[3] 本文涉及的国家和地区GDP世界份额为基于购买力平价的计算，IMF World Economic Outlook Database, April 2013.http://www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2013/01/weodata/weorept

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[10] Uri Dadush and KemaL Dervis, “The Inequality Challenge”, Current History, Jan.2013,p.13.

[11] IMF World Economic Outlook Database,April 2013. http://www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2013/01/weodata/weorept.

[12] Andrew Moravcsik, “Europe After the Crisis: How to Sustain a Common Currency”,Foreign Affairs, Vol.91., No.3, 2012, p.58.

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[17] Ray Witlin, “Global Food Crisis Response Program Quick Responses to Facilitate Longer-Term Solutions”, World Bank, 2013, http://www.worldbank.org/en/results/2013/04/11/global-food-crisis-responseprogram-results-profile.

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[30] Lane, Jan-Erik, “International Organization Analyzed with the Power Index Method, ”CSGR Working Paper. No. 181/05,2005, p.5. http://wrap.warwick.ac.uk/1922/1/WRAP_Lane_p18105.pdf