大法官的“影响力”

申欣旺

两会之后，一批冤假错案性质的案件陆续重审宣判，引发学界和公众对中国司法改革的普遍猜想。

“如此多的平反案件为过去五年少见，如非最高法院有意为之，很难有此效果。”中国宪法学研究会副会长、武汉大学法学院教授秦前红说。

学者的猜想并非没有根据，4月下旬，最高法院邀请法学学者、律师共同探讨“如何提升司法公信力”，院长周强提出，公正司法是人民法院工作永恒的主题、任务和价值追求。

周强透露，最高人民法院正在研究进一步推进公正司法，提升司法公信力，努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。

在学者们看来，新任最高法院院长、首席大法官周强正在以密集平反冤假错案为抓手，令司法回归其本质属性，即公正司法本身。首席大法官对于中国司法发展走向的影响力由此可窥一斑。

不审案的大法官

在中国，担任大法官的，既包括最高法院领导班子成员，也包括地方高院院长。

最高法院院长为法定的首席大法官人选，常务副院长则为一级大法官，其他领导成员以及地方高院院长皆为二级大法官，这些领导成员既包括副院长，甚至也包括专司纪律检查的纪检组长，以及负责人事、思想政治工作的政治部主任。

自1995年《法官法》确立法官等级制度后，先后产生了任建新、肖扬、王胜俊、周强四位“首席大法官”，而每一任期内，大法官的数量则稳定在40人以上。无论从法律上还是事实上，这都是中国司法系统最有权力的群体。

首席大法官的特殊性，使得公众往往根据他们的言行来捕捉未来司法发展的信息。例如，在任建新时期，中国的民事司法领域改革对后来影响深远。肖扬任上，无论是推进法官职业化，还是收回死刑复核权，一系列举措极大拓展了司法改革的想象力。王胜俊接任首席大法官后力推“能动司法”和“三个至上”的法院工作主题。不同时期的首席大法官给中国司法发展留下了深刻的烙印。

不过有意思的是，以法理推导，或依据中国法律，法官的首要职责是审判案件。作为法官的一员，大法官亦不例外。但自1995年以来，从未有首席大法官亲自开庭审理案件。

即便扩大到每一任期内逾40人的大法官群体中，大法官开庭审理的案例也很鲜见，据公开的报道，长达19年的时间里，仅有时任最高法院副院长、二级大法官罗豪才、唐德华、黄松有曾亲自担任审判长审理过案件。

2002年，唐德华亲自审理案件后曾说，“法官的职责就是办案。法院的院长和副院长首先是法官，院长办案当然是题中应有之义。”

2002年全国两会期间，时任最高法院院长肖扬在向全国人大作的工作报告中也提出要“逐步改变庭长、主管院长审批案件的做法，要求庭长、院长参加合议庭担任审判长直接审理案件”。

不仅如此，院长审案甚至被写入1998年《人民法院第一个五年改革纲要》，该纲要提出“各级人民法院应结合本院的实际情况，对院长、副院长、庭长、副庭长担任审判长审理案件提出明确要求。”

尽管院长审案作为重大举措多次提出，但此后十年间，再无大法官亲自审案。

最高法院的一位资深法官告诉《中国新闻周刊》，“2011年最高法院在关于审委会改革方案中提出要求院长、副院长、审判委员会委员参加合议庭，减少上审委会案件的数量，做了一些努力，但最终不了了之。”

大法官们的工作

大法官不审理案件，并不意味着大法官们都很清闲。

根据《中国新闻周刊》统计，以最高法院的14位大法官为例，在2013年3月25日至5月24日两个月之间，《人民法院报》对大法官的报道共有44条。其中涉及首席大法官周强的活动19次，一级大法官沈德咏14次，二级大法官中，江必新4次，奚晓明1次，南英3次，景汉朝2次，黄尔梅7次，张建南1次，徐家新6次，高憬宏4次，杜万华3次。苏泽林、刘学荣、贺荣的工作则没有见诸报道。

公开报道周强的工作涉及内部学习、地方调研、抗震救灾、接见外宾、参加全国人大常委会会议、基层法院院长培训、司法公开、司法巡查等。在其所有工作中，周强四次谈到司法公信力。

沈德咏的工作涉及到司法警察培训、法官表彰、新闻宣传、理论研究、基层法院院长培训、陪审员工作等方面，其在错案追究问题上的明确表态，引发了外界强烈关注。

黄尔梅的工作则主要涉及审判业务与刑事审判以及女法官工作，这与其分管刑事审判业务的专业领域以及作为女性大法官的性别角色紧密相关。

作为政治部主任，徐家新所有见诸报道的工作均与人才队伍建设相关。

在所有大法官的活动中，尽管沈德咏多次谈到错案追究，但没有任何活动指向具体案件审判，这些活动更多地指向法院系统的行政管理工作。

这具有中国特色。最高法院一位资深法官告诉《中国新闻周刊》，“包括院长和副院长在内的领导成员，承担着大量的外部协调工作，这些工作既包括法院自身的生存发展问题，也包括处理对于案件的外部干涉等诸多问题，这些工作占据了大法官们很大一部分时间。”

在此背景下，大法官们的“法官”色彩淡出、而作为司法行政首长意义的院长、副院长角色趋于强化。

大法官的权力图谱

就中国的政治构架而言，中国的首席大法官首先是执政党中央领导集体的成员，在整齐划一的国家干部序列中，首席大法官享受副国级待遇。

在党组领导成员、院行政领导班子與大法官“三位一体”的最高法院领导体系中，权力的来源显得多元而复杂。

作为最高法院院长，首席大法官周强有权提请全国人大常委会任免副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长和审判员。

作为最高法院的党组书记，周强还是中共中央委员会的一员，根据党管干部的组织原则，他和他所领导的最高法院党组自然拥有对下属机构干部的考察、建议、任免权力。此外，尽管上下级法院保持独立，但最高院对地方法院领导班子亦有充分的影响力。这使得首席大法官拥有对人事上的广泛影响力。

同样，最高法院的领导班子均有相关匹配的政治待遇。党组书记、院长为副国级，两位党组副书记中，按照过去的惯例，一位为中央委员，另外一位则担任中纪委常委，前者由常务副院长兼任，并被明确为正部长级别。

通常，副院长、纪检组长、政治部主任为副部级。为了加强审委会工作，审委会专职委员亦被明确为副部长级。

在秦前红看来，“中国的宪法、法官法、法院组织法、诉讼法等法律性文件均无有关最高法院院长权限的直接规定，这导致要理解和分析最高法院院长的职权，既涉及复杂的法解释技术，又需要结合中国特有的政治架构、既往最高法院院长的角色行为进行分析。”

以审判活动为例，理论上讲，大法官与普通法官在司法审判中拥有的独立审判权并无区别，但身为院长、副院长等的大法官们除履行审判职责外，还担任着领导职务，这使他们在审判权之外拥有了一些重要的权力：比如“案件或者议题是否提交审判委员会讨论，由院长或者主管副院长决定”，“合议庭没有建议提请审判委员会讨论的案件，院长、主管副院长或者庭长认为有必要的，得提请审判委员会讨论”。

事实上， 由大法官等主要领导参与的最高法院审判委员会还拥有广泛的权力，比如制定司法解释，总结审判经验，讨论决定典型案例等等。

在这个重要的机构之中，首席大法官即院长虽然和其他委员拥有相同的表决权，但因其主持审判委员会会议，拥有由此带来的程序性权力，同时还“可以决定其他有必要列席的人员”。

司法公信力从何来？

法官存在的意义在于审判案件，但中国的大法官并不直接参与审判，而更多通过行政管理模式实现司法影响力。

这种行政化的特征表现在法院系统的各个方面，尤其是在案件的处理上，对所谓疑难、重大、新类型的案件，在具体操作中实际上是审者不判，判者不审，案件裁判层层报批，“下请示，上指示”。

对外经贸大学法学院副教授侯猛说，“理论上，法官声誉与司法公信力之间具有正相关性，但是，由于中国大法官的声誉并不是通过审判活動获得，因此很难通过大法官声誉来提高司法公信力。”

中国的大法官不直接审理案件的另一个现实问题是，“疑难杂症”都在审判委员会解决，比如最高法院审判委员会的重要职责之一就是“讨论疑难、复杂、重大案件”。而在西方国家，无论是普通法系还是大陆法系，大法官无一例外均通过审理最具典型意义的案例而获得影响力。

侯猛认为，“在中国，当这些案例通过集体讨论的形式，大法官个人在审判之中的重要性就被大大削弱了。只要法院内部的案件请示报批制度仍然存在，大法官是否审案都意义不大。”

在秦前红看来，尽管大法官们拥有上述广泛的权力，但要实现司法公信力，唯一的路径就是回归司法规律本身，即法官唯一要做的就是独立判案。

最高法院并非没有意识到这个问题。在过去十多年的时间，最重要的一个改革议题便是破除司法行政化，推动地方法院进行试点改革。而即将收官的最高法院《三五改革纲要》也把消除司法行政化的影响作为下一轮改革的中心问题之一。

最新的动向是，深圳市福田区人民法院开全国先河，全面实行审判长负责制，弱化庭长、副庭长对法官的行政管理职权，赋予审判长对审判团队的管理权以及对所审理案件的裁判权。这个改革与最高法院曾经希望推动大法官判案以减少上审委会案件数量的做法如出一辙。

实际上，据《中国新闻周刊》获知，许多大法官们都是相关领域的专家，有着相当的使命感，期待在大法官的位置上有一番作为。

一位在任的大法官甚至这样说过自己的理想：“面前是自己的办公室，后面就是自己的法庭，带几个合议庭的同事，再带几个助手，每年裁判决定一些重要的案件，作为大法官能够青史留名。”