“国进民退”期待破局

周政华

2009年，对于中国民营经济来说，堪称灾年。

山东的民营钢铁大亨杜双华，距离失去日照鋼铁仅咫尺之遥；东星航空一夜之间“被停飞”、川航重组鹰联航空，民营航空遭遇挫折；上海市内的高速公路几乎全部被国企接管，民营资本被施了魔法般地从基础设施领域消失。

在向市场经济转轨了近三十年后，为什么还会发生民营经济节节败退、国有经济高歌猛进的一幕，这着实让人难以理解。东星航空的破产、上海高速公路国有化，究竟是市场优胜劣汰的竞争结果，还是由于“起点不公平”而造成的悲剧，我们不得而知。

为了解开“国进民退”的疑团，2009年4月中旬，《中国新闻周刊》时任经济编辑刘彦，决定让我和我当时的同事王家敏分赴上海和武汉，调查上海高速公路国有化和东星航空停飞背后的真相。

民营经济败退背后的那只手

上海，是中国最早向西方开放的城市之一，为什么会突然把市区内高速公路收归国有？

2009年4月，我从多个政府官员和相关企业家那里获知，上海之所以以行政手段把一些高速公路的运营权收归国有，主要是基于政治上的考虑。当时，陈良宇案揭露出，引入民营力量以BOT（建设-运营-移交）或BT方式（建设-移交）修建的沪杭高速公路、沪青平高速公路，在招投标过程中存在政商之间的利益输送。

熟悉高速公路项目融资的张燎告诉我，当时，上海市政府为了斩断官商勾结的脐带，便决定把市区内绝大部分民营建设、运营的都交给上海的融资平台公司接盘。张燎是上海济邦投资咨询有限公司总经理，曾经参与国内多个城市的垃圾处理、水务项目的咨询论证。

此前，上海市超过一半的高速公路都是由民营企业出资建设运营，极大缓解了地方财政的压力。等路修好了，民营资本却不再被允许参与管理经营，这种看似“不厚道”的做法，让很多参与建设的民营投资者不解。

参与政策的制订者并不这样认为。杨建文当时是上海社科院经济研究所所长，同时还是上海市国有资产规划投资委员会常任委员，也是当时高速路公路国有化政策出台的推动者之一。杨认为，没有了民营资本，照样可以修完上海的地铁、高速公路，他给政府的建议之一是采取金融租赁公司、银团贷款的方式，替代此前吸纳民营资本的BOT、BT模式。如今，杨建文的这些政策建议大部分已经为政府所采纳。

但是，国际国内的诸多经验表明，民营企业的效率一般高于国有企业。带着这个问题，我又调查了沪杭高速公路分属国有和民营公司管理时的业绩，经过对比发现，民营化之后，仅沪杭高速的一些路段上的养护费用就下降了90%，让人非常吃惊。

我的同事王家敏在武汉调查时，也看到了东星航空破产背后政府的那只若隐若现的手。

王家敏来到武汉的前一个多月，东星航空仍在正常运行。转折点是3月14日，东星航空实际控制人兰世立被警方控制。次日，东星航空接到了民航中南局下发的停飞通知，理由是为了确保飞行安全。

停飞的真实原因，除了安全问题，还有什么？王家敏调查发现，2008年，东星航空已经出现资金问题，当时也一度与国航接触谈判收购事宜，但终因价格分歧而一拍两散。案发前，东星航空成立不到4年，在武汉航空市场的占有率超过11%，手中拥有多条黄金航线，已经是民航业的一颗民营新星。考虑到武汉在居中的优越地理位置，国航始终没有放弃布局武汉的计划。

2009年，正是中国经济受美国次贷危机影响最深的时候，国航、东航、南航出现数十到百亿元的巨亏，奥凯航空、鹰联航空等民营航空公司亦深陷困境。但是，三大国有航空公司最终得到了国资委的注资纾困，而民营航空只能依靠自身力量或寻求战略投资，或接受国企重组，并未直接得到政府救援。一进一出之间，本就羸弱的民资与国资之间，再度此消彼长。

当两篇调查报道和一篇综述报道，汇集到编辑刘彦手中，编辑部此前对于“国进民退”的疑惑，已经部分地得到了解答。最终这组报道的标题定在《国进民退卷土重来》，这也让《中国新闻周刊》成为国内同行中最早提出“国进民退第二波”的媒体。

格局依旧

如今，三年多过去了，当《中国新闻周刊》在2013年1月底对这两篇报道的主要采访对象回访发现，民营经济与国有经济所处的制度和市场环境并未发生大的变化。

尽管2010年5月7日，国务院正式颁布《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（即“民资三十六条”），原则上为民营资本进入电信、能源、基础设施等多个领域投资松绑，但由于缺乏相应的细化配套措施，民营经济进入这些领域仍然面临着玻璃门、天花板等问题，国有垄断的局面仍然没有得到根本改变。一位民营企业家告诉《中国新闻周刊》，这些领域，门是打开了，但是里面都是老虎，民营经济进去了就是羊入虎口。

在上海，基础设施的建设运营的大门，对民营经济仍然没有打开。

“现在全市的高速公路都是国企经营了。”张燎告诉《中国新闻周刊》，民营企业已经退无可退。2009年，莘奉金高速和上海郊环北段高速尚且归属民营经营，但不久后又悉数为上海市属国企接盘。未来数年还将投资千亿元的地铁项目以及论证中的有轨电车项目，其主要资金来源仍然是银行贷款。

不仅如此，依据2012年底财政部等四部门联合下发的《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》的规定，曾经为多地市政工程中采用的BT模式，也将宣告终结。尽管，这一规定主要是为了规范地方城投公司举债，但是由于此前包括上海在内的很多城市市政公用设施都曾采用过BT模式。这一规定，在张燎看来，基本上把BT模式“封死”了。

对于民营资本来说，好消息是，随着采用PPP（公私合营 ）模式的北京京港地铁4号线建成后所发挥的示范效应，越来越多的城市开始对PPP模式产生兴趣。张燎透露，目前上海市政府也开始研究PPP模式，不排除未来的市政建设中会采取这种政府与私人组织之间合作建设城市基础设施项目的做法。

与上海的基础设施几乎一概排斥民营资本不同，民航领域的大门过去十年始终对民营资本放开。但是由于民营航空公司很难获取干线上的航权时刻，因此，其生存发展也较为艰难。

三年前，我们报道的航空领域“国进民退”的现象今天依然存在。

根据民航总局的统计，截至2012年底，在中国运营的46家航空公司中，民营航空公司已有10家，但大多数为货运、支线客运服务，三大航空公司在中国干线客运的市场占有率仍占绝对优势。东星航空在武汉的最有价值的航线，在2009年6月已经被国航接手，国航在汉市场占有率由此提升了近11%。

2012年4月22日，东星集团起诉民航中南局停飞行政处罚无效案二审结果公布，广州中级人民法院通过判决通知书形式告知东星航空，维持一审判决，东星败诉。当时，兰世立的侄女、东星航空总裁助理、新闻发言人兰剑敏表示还要申诉。

2013年1月底，兰剑敏告诉《中国新闻周刊》，到目前为止，东星集团仍在采取申诉措施。在过去四年间，这家公司在武汉市内的所有业务已经中止，公司经营亦属勉强支撑。唯一不确定的因素是，兰世立在今年出狱后的打算。

2013年，兰世立在湖北省洪山监狱的服刑已经进入了第三个年头。在武汉，很多人甚至已经遗忘了武汉原本还有一家本地航空公司，而兰世立早已淡出公众视线。

“以他的个性应该很快会回到商业中来的。”兰剑敏如是预计兰世立出狱后的打算。届时，兰世立会发现，昔日与东星航空规模相当的春秋航空，如今，成为了为数不多存活下来的民营航空公司，并且已经向上海证券交易所提出上市申请。而它一手创办的东星航空已经从航空公司的名录中永远地消失了。