印尼比利－比利大坝水库移民安置的长期评估

［日本］吉田秀美等

大坝建设大多需征用大量土地，安置水库淹没区的移民家庭。这些大坝往往建在偏僻山区，当地居民一般是农民。通常认为，移民安置是该类工程社会－经济影响的一个组成部分，因此，采取土地置换补偿方案，并额外向移民提供恢复农业生产的技术援助，往往都比单纯的货币补偿方案更有优势。事实上，生活在城郊或经济增长一般地区的移民，可能更喜欢能产生其他收益的补偿方案。

本文论述了印尼比利－比利多目标开发工程的移民补偿安置方案。比利－比利大坝建在南苏拉威西省的杰内伯朗(Jeneberang)河上，距孟加锡市约31 km，具有防洪、供饮用水及农田灌溉等综合效益。该工程水库库容2.7亿m3，灌溉稻田面积超过2.4万hm2，受益农户超过1万户，并建有装机容量17 MW的小型水电站。比利－比利库区成为当地社区的休闲场所，而库区上游则成了旅游度假胜地。

比利－比利大坝的建设加快了孟加锡市及周边地区的经济发展，但也造成水库淹没区2085个家庭被迫搬迁。1987年，印尼公共工程部和高娃(Gowa)区政府同涉淹移民家庭(PAF)间达成了征用土地协议。移民安置工程从1990年开始，直至1997年结束。移民征地补偿方式为货币补偿，并可选择是否参加移民安置规划(TP)。该移民安置规划承诺给每个PAF免费提供2 hm2农田和住房。所有PAF都可自行决定是参加TP，还是自行选择其他移居场所。

之前笔者曾对移民安置区的移民作过一项调查。结果发现，许多移民放弃了农业，随后回到水库附近生活。尽管安置区生活条件得以改善，但他们还是选择回原居住地。分析认为，主要是情感因素的作用，他们更眷恋原来生活的城镇。

1 安置

表1为比利－比利大坝工程PAF安置户数及其搬迁地的数据统计。数据表明，有1 079个PAF选择定居在水库附近的高娃地区。因他们得到了足够的货币补偿，有能力购买原住地附近的其他土地。他们愿意改善住房和电力设施，比当地居民更富有。415个家庭搬迁到城市地区，他们放弃了农业，改变了职业，搬迁到孟加锡或包括松古米纳萨在内的其他城市。

表1 比利－比利大坝工程水库移民安置统计

有592个PAFs选择了移民安置区。这部分家庭原来比较贫困，只有少量土地，或根本没有土地，加上获得的货币补偿又较少，所以没能力购买原住地附近的土地。马木朱(Mamuju)和陆武(Luwu)安置区距比利－比利坝区达数百公里，这些居民除了选择安置区，获得免费田地以维持生计外，再也没有其他选择。

马木朱和陆武安置区不是专为比利－比利大坝工程而开发的移民安置区。这两个安置区是用来接收人口稠密岛屿的移民，包括爪哇和巴厘岛。纵观整个20世纪，荷兰和印尼政府先后都制定了国内移民政策，解决了爪哇和巴厘岛上太多人口对岛内土地资源造成的压力。在这些政策的鼓励之下，岛上拥挤不堪的居民迁移到了人口稀少的邻岛。这些人口稠密的岛屿包括苏门答腊、加里曼丹、和苏拉威西岛。移民规划开始实施时，到安置区的每个移民家庭都能获得一块土地和生产工具。目前，凡是参与到TP中的每个移民家庭，都可获得2 hm2的农田和一栋房子，但土地或房子不满5 a是不能出售的。这对于没有土地或贫困的农民来说，如果他们能承受前期农田耕作的艰辛，可能就有机会成为个体农户。

印尼移民部同意在马木武和陆武安置区，给参与到TP中的各移民家庭分给一定数量的土地，所提供的条件与来自爪哇岛和巴厘岛的移民条件完全相同。

马木武地区在接收移民的早期(大约1991年)，其道路未能完全修通，排水系统等基础设施也不完善。这时的水库移民家庭和其他移民，生活困难重重，常常为了卖出农产品，不得不走很远的山路;加上防洪基础设施也不健全，常导致艰辛的耕作颗粒无收。经不起艰难考验的无数移民们，不得不离开马木武。一个名为托莫(Tommo)V的马木武安置区中心小区，共接纳了194个移民家庭(包括其他岛屿的移民)，然而到2007年就只剩下79个移民家庭，115个移民家庭全搬走了。能够克服前期困难留下来的移民家庭，通常是对自己的生活现状比较满意，继续看好生活在这个地区的前景。

2 返回原居住地的移民家庭

针对从安置区返回到水库周边居住的移民家庭(即返回原居住地的移民家庭)进行了一项调查，以验证移民安置方案中TP的作用。2010年12月至2011年1月期间，在马木朱的6个村庄和高娃Parangloe小区，共采访了101个返回原居住地的移民家庭。通过问卷调查，确定了返回家庭的名单，即陆武安置区共有48个，马木朱有53个。尽管对移民家庭离开安置区的去向没有资料，但从陆武安置区返回并接受访谈的家庭户数为离开陆武安置区移民家庭户数的近一半。

这项调查涵盖了以下问题:

(1)收到的补偿;

(2)返回到水库附近生活的理由;

(3)安置前后及目前的生活条件。

被调查的返回居民，要么是移民家庭的家长，要么是在安置区生活过。他们的年龄在24～80岁之间，其中40～70岁占到58%，7个人超过70岁。从性别来讲，男性67个，女性34个。大多数返回居民受教育程度不高，只有小学文化程度或更低。在马木朱和陆武安置区生活时间平均分别为3.8 a和2.7 a。1992～1995年期间有53%的人回到高娃地区。

调查结果显示，79%的返回到原居住地的移民家庭认为，他们得到的货币补偿与承诺数量相同，21%认为补偿款少于承诺数。就整体满意度而言，70%认为补偿金额令人满意，其余30%表示不满意。关于他们如何花费赔偿金的问题，85% 购买了目前生活地方的房产或土地，其他用途还包括买食物、投资教育和买摩托车。大约10%去麦加朝圣，9%花在操办婚礼上。

多数从陆武安置区返回的移民表示，他们离开安置区的主要原因是土地问题(表2)。那里曾有24个移民家庭遭遇过多次洪水，导致农作物减收。16个移民家庭认为土地纠纷是其返回的主要原因。马木朱安置区的一些移民家庭也遭遇过洪水，但有土地纠纷的家庭很少。还有一个最重要的原因是他们需要与家庭团聚。因为妻儿随丈夫一起来到安置区生活，但不久又返回到故乡生活(马木朱安置区有14个，陆武4个)。马木朱安置区有8个返回原居住地的移民家庭表示，他们返回的主要原因是健康和年龄问题。返回原居住地的移民家庭成员中有大于60岁老人的家庭，马木朱安置区有21个，而陆武只有7个。

产量低/收入低/洪水15 24 39土地纠纷 3 16 19难以克服的困难 6 0 6家人团聚 14 4 18无法生存/安全 3 4 7优质子女教育 4 0 4健康和年龄 8 0 8合计53 48 101

3 生活现状

大多数从马木朱安置区返回的移民家庭，其安置区的土地比他们原住地及现住地多(表3)，而大多数从陆武安置区返回的家庭，在安置区的土地相对较少。而上述两个安置区一些返回的家庭中，现住地没有土地的户数都增加了。

＞2.0 10 5 4 6 2 4 2.0 2 32 0 0 0 0 1 ～2.0 19 7 6 9 2 3 0.1 ～1.0 17 9 33 32 44 32 0 5 0 10 1 0 9合计53 53 53 48 48 48

经调查，返回原居住地的移民家庭成员，其职业前后有变化的家庭数量见表4。数据表明，原住地的许多返回家庭是个体农户，有些是佃农(农地承租)。在安置区，个体农户数量增加，而现居住地的个体农户数显著减少。

个体农户45 52 35 42 46 29佃农 5 1 7 6 0 8公务员 0 0 0 0 0 0公司职员 1 0 0 0 0 3商人 1 0 3 0 0 2工人 0 0 5 0 0 3失业人员 0 0 2 0 2 1其他 1 0 1 0 0 2合计53 53 53 48 48 48

土地所有权和职业统计结果表明，尽管安置区个体农户具有吸引力，但也不足以阻止其他家庭离开安置区。这个分析结果同早前安置区移民家庭调查结果非常一致。仍留在陆武安置区的移民家庭中，大多数人员也都当上了政府官员、教师和警察等。继续生活在马木朱安置区的移民家庭中，大约有40%是通过种植经济作物来提高家庭收入和生活水平。也还有一些移民，宁愿成为佃农，也不愿做个体农户，因为新作物的种植风险高于传统作物。尽管农业仍是水库周边地区居民的主要生计，但仍有22.9%的人从事着非农业生产，包括经商、建筑施工和其他工作，这表明，在过去的20 a，农业生产以外的其他就业机会也增加了。

从返回原居住地移民家庭的住房情况看，24%的住房条件很好，68%条件中等，8%条件较差。当将现住地住房条件与以前相比(原住地和安置区)，现住房条件当然优越得多。另一方面，有14%的返回家庭声称，他们原住房优于现住房条件;有3%的返回家庭声称，安置区住房条件优于现住房条件。

调查到家庭设施和资产，也存在与上述相似的变化趋势(表5)，其现状条件都优于从前:约52%的返回原居住地的移民家庭拥有一台冰箱，这往往代表着上等家庭(其中的31%是从马木朱安置区返回的，21%是从陆武返回的)。家庭拥有摩托车和健身器材的，往往代表着中上等或中等家庭。即使印尼国家在过去的几十年经济发展受限，但可以肯定的是，移民家庭目前的生活条件仍好于从前。

电视机17 4 51 9 3 44 26 7 95摩托车 9 3 40 5 0 26 14 3 66冰箱 0 1 31 2 0 21 2 1 52供电设施 13 1 52 5 1 41 18 2 93卫生设备11 18 47 18 23 42 29 41 89

与从前相比，从井内取水人数明显下降。所有返回原居住地的移民家庭，原来在安置区是用井水，但调查时就只有30%的家庭在用井水，32%的家庭已用上了PDAM公司(国家分设的地区自来水公司)提供的自来水。当问到灌溉用水时，46%的家庭声称，安置区的灌溉条件好于现在，只有9%的家庭声称现灌溉条件更好。这是由于在区域开发项目规划阶段，包括比利－比利大坝建造及灌溉系统建设时，均没有考虑到这么多的移民家庭又返回到水库周边生活。

为了核实和确认上述情形，进行过各种满意度调查。结果如下:80%的人对目前职业感到满意，92%的人对目前生活条件感到满意，96%的人没有搬迁计划。许多返回到原居住地生活的移民家庭，感到生活条件相当不错，24%的人认为生活条件很好，8%的人认为生活条件较差。这些结果与他们工作和生活条件的满意度一致。

4 移民家庭返回到原居住地生活的原因分析

移民家庭返回到原居住地生活的原因众多，其中最典型的就是土地纠纷和安置区的贫困。然而现在，他们的住房条件和设备改善了，许多人员已跨入到中产阶层。在此调查之前，可以想象的情形是，移民家庭以前较穷，所以他们选择参与到TP中，而到了安置区，他们又无法维持生计。通过深层次的调查分析，找到了这些返回到原居住地生活的移民家庭的真实原因。就他们的住房而言，有85%的移民家庭，在1990～1999年间购买了房屋。其余的移民家庭，在返回到水库周边生活两年内，也购买了房屋(见表6)。大约85%的家庭是用自己的钱购买了现住房，而13%继承了父母的房产，或者由当地政府分到住房(其余2%的人员借住于亲戚家)。以上结果与补偿金支出相符:64%的移民家庭购买了土地和房屋，21%仅购买了土地。一些返回原居住地的移民家庭承认，他们非法出售了安置区的老房子和土地，筹集到额外资金，用在了现房建设中。只有两个移民家庭没有自己的住房，现借住于亲戚家。

表6 各时期移民家庭住房及现有自己住房的家庭户数汇总 户

根据以上数据分析，可以确定从安置区返回到原居住地生活的移民家庭的行为方式:

(1)他们移民到安置区，后又都返回到水库周边原居住地生活，是因为他们发现安置区条件太苦，或者是不愿意远离自己土生土长的原家庭生活;

(2)他们已经得到足够的货币补偿，有能力购买水库周边的土地或房子;

(3)他们在安置区赚够了钱，加上补偿款可购买水库周边的土地和房子;

(4)他们在安置区没有赚到足够的钱，回到水库周边原居住地后，与老家人住在一起或借住于亲戚家;

(5)安置区的大部分土地被非法出售给他人或赠送给子女。

5 结语

比利－比利大坝工程的移民安置方案，是给所有的移民家庭货币补偿，并作出了让移民参与到PT中的多种安置方案。在给移民家庭的货币补偿中，大约有70%的移民家庭用在了购买水库周边原住地一带的土地上，或到城镇定居。安置区的移民家庭，并非是一个孤立的少数群体，加上过去的20 a间，印尼的经济增长迅速，即使他们返回到水库周边居住，仍能从事非农业生产性的工作。

然而，现金补偿给对穷人来说，未必是机遇。没有土地和只有少量土地的穷人，得到的补偿就少，光凭此补偿，他们是不可能恢复其原有生活质量的。参与TP的移民都是些弱势群体，即使是机遇，也只能是得到一些新的土地，增加一些收入。

所有参与TP后又返回到原居住地生活的移民家庭，都经历了些磨难，而生活在马木朱安置区40%的移民家庭却生活得不错。大多数返回到原居住地的移民家庭，都能利用TP，在水库周边得到了土地和住房，生活现状比较理想。但马木朱和陆武安置区的TP执行得并不令人满意，参与TP的移民家庭，头几年生活上是困难重重，但困境中也有一些卓尔不凡的人，他们能克服困难，设法找到挣钱机会，其生活水平比移民安置前还有所提高。

调查发现，在返回原居住地生活的移民家庭中，有8%的家庭生活条件较差。这些居民在他们的原居住地无土地，处于人群、社会和物质资本的低层，因而利用新机会的能力很有限。当面对土地纠纷时，陆武安置区的多数移民家庭无奈返回到水库周边一带生活，但那些想返回却又没有钱的人，就不得不留在陆武。这些人往往处于社会的底层，对诸如搬迁和土地纠纷这样的主要事件最为脆弱，而在项目开发时也未曾考虑过他们的需求。因此，应呼吁关心这样的群体，在职业培训和下一代教育等方面，应结合现金补偿和其他保障网项目，提供必要的支持和帮助。

本文分析了比利－比利大坝工程移民家庭移民前后生活和职业的变化情况。除了少数贫困家庭既没从现金补偿也没从安置方案中受益外，总体来说，安置方案还是相当成功的。即使是一些移民家庭从安置区返回原居住地，但这也不一定意味着移民安置计划的失败，其主要原因是因为安置方案操作不当，出现许多问题，引起部分人员非法出售他们拥有的土地。移民家庭生活方式的多样性，反映出目前印尼人口的结构性变化;同时，苏拉威西出现了经济的快速增长，孟加锡城市加速城镇化，都不断给非农业部门提供了就业机会。还有更多的人在鼓励他们的孩子获得更高的学历，力争在城市就业。在这种背景下，人们能获取的货币补偿量，与大多数移民家庭的生存发展是紧密相连的。当然，移民安置方案在实施中还有大量要改进的地方，但无论如何，它对弱势群体直接和间接地给予了更多的扶持。