上海市监理取费标准操作中的问题

胡少麟

(上海市建设工程交易中心监理分中心，上海 200233)

上海市监理取费标准操作中的问题

胡少麟

(上海市建设工程交易中心监理分中心，上海 200233)

本文对上海市监理取费标准配套措施不完善的有关问题进行了具体分析，提出了相关改善措施和建议。

监理;取费标准;配套措施

1 取费标准的调整历程

从1988年我国开始试行工程建设监理制度，迄今已25年。监理取费标准，作为监理企业发展的根本基础，随着监理制度的完善，监理工作责、权、利的变化，责任风险的增加，物价水平的提高多次调整。上海市监理费标准先后五次调整，调整的趋势表明，要提高监理管控力度，促进监理行业良性发展，保障监理企业的合法收益是前提和关键。上海市监理取费标准调整整理如下表所示：

五次监理取费标准的调整，调整原因如图1所示。

图1 监理取费标准调整原因

从上述五次变化可以看出，监理取费标准是随着监理市场化程度的提高、国民经济发展和物价水平提高、监理服务内容扩项和责任加强，以及政府对监理期望值的提高，而不断调整。其中有两次典型事件对监理取费的“上浮”起了重要的推动作用。

一次是2003年8月市建委出台了《关于实行建设工程安全监理制度的通知》。监理工作增加了“安全监理”内容。2004年3月随之出台了“沪5号文”。监理费在“沪20号文”的基础上上浮了10%，作为安全监理费。

另一次以2010年上海“11·15”特大火灾事故为标志点。市政府出台了《关于进一步规范本市建筑市场加强建设工程质量安全管理的若干意见》(沪府发［2011］1号)。即上海市“二十二条”，要求监理费按照“国670号文”计取，并强制上浮20%。

伴随着“上浮20%”政策的推动，上海监理行业同时历经市场整治、行业检查等多轮专项活动。客观评价，2011年至今的活动成效显著，监理人员的到位率明显提高。但是，随着治理活动的深入，整治步入攻坚阶段，整治的边际成本不断增加。一些监理企业发出了“上浮20%，看得到，拿不到”的质疑。再次检验和推动“上浮20%”政策落地，挖掘监理行业发展自律“潜力”，成为关键。

2 现状问题和原因分析

笔者长期从事监理招标投标和监理合同备案的管理工作，对于监理费取费规定执行中存在的问题，深有感触。

2.1 监理费取费配套措施不完善

上海市“二十二条”出台后，先后出台了沪建交［2011］497号、沪建交市管〔2012〕60号、沪建交〔2012〕947号、沪建建管［2012］50号等文件，细化完善了规定。当前，在监理招标阶段，监理取费形式上已经执行“国670号文”计费，上浮20%，监理费不作为竞标条件的规定。但是，招标文件中监理费支付条款还残留着旧的思路和做法。具体问题如下：

2.1.1 计费额概念不符合“国670号文”的规定

按照“国670号文”的规定，监理计费额为工程概算中建安工程费。此后出台的文件多次重申“计费基数”的概念。监理计费额以概算为基数，意味着监理费的调整和“调整概算”相关，和工程审价及项目审计结果无关联。撇开“调整概算”，监理合同属于价款“闭口”合同。

2.1.2 监理费结算和审计(价)挂钩的问题

当前，许多监理招标文件中还残留“监理费计费额暂定，待施工中标价明确后调整，尾款要和审价乃至审计挂钩”等语句。由此导致三方面问题：一是在结算金额方面，从中标金额到最后真正的结算价，监理费层层扣减，企业最终实际拿不到中标金额(如图2所示)。二是在时间上，审价快则半年，慢则2～3年，等待项目审计基本在项目竣工后3～5年。监理费结算和审计(价)挂钩造成资金压力增大。三是尾款等待期间，扣留20%～30%的监理费。一旦是委托方发生撤销、变更、重组等情况，尾款支付存在很大的不确定性。这就是所谓“上浮20%，看得到，拿不到”的现象实质。

2.1.3 保修期监理费占用施工阶段监理费的问题

当前，上海市监理招标投标阶段计算的中标监理费均是施工阶段监理费。按照“国670号文”规定，保修期监理费另算。当前，招标文件中一般扣留20%～30%的施工阶段监理费作为保修期监理费，加之和审价(计)挂钩，时间上普遍涵盖甚至跨越了保修期。这种“偷换概念”的做法普遍流行，加剧了“上浮20%，看得到，拿不到”的现象。

上述3个问题，如图2所示：

图2 中标监理费(A)到结算监理费(D)的调整过程

2.2 监理费取费配套措施不完善原因分析

2.2.1 监理招标文件的问题

出台“国670号文”及上海市“二十二条”后，主管部门和行业协会组织过多轮宣贯活动，并出台了多项补充规定。但是宣贯的对象基本还是监理企业，未对监理业务上游的建设单位尤其是招标代理进行宣贯。建设单位和招标代理的意识中，普遍留有原来“沪20号文”中的概念。即监理费要根据施工中标价、审定价、审计价，多次调整。现阶段的监理招标文件虽然具有“国670号文”的计费形式，按时核心支付条款还在大量沿用“沪20号文”的做法。

2.2.2 本市特有的“投资监理”对监理费规定的约束

很多建设单位聘请造价机构担任“投资监理”。“投资监理”工作内容是从监理工作(准确地说应该是项目管理工作)中剥离的“投资控制”工作。剥离了“投资控制”后，一方面，施工监理丧失了核心的工程款支付审批权，权力“弱化”;另一方面，在施工监理的上层构建了“投资监理”审批层。许多时候，“投资监理”建议建设单位按照施工中标价、审定价、审计价扣减施工监理费，以体现“投资监理”的效用。因而，对造价机构的宣贯不到位，也是造成上述问题的原因之一。

按照建设部关于推动大型监理企业发展项目管理的思路，投资控制的工作内容回归到监理工作中来，是一种发展趋势。

2.3 第三方“足额支付”的操作问题

早在2010年，“沪建交〔2010〕623号”一文，就提出“实行监理费足额支付制度”和“实行市级建设财力直接支付制度”。上海市“二十二条”提出“政府投资项目监理费实行国库直拨”。“沪建交〔2011〕497号”提出“合同专用条款中，应载明由各级财政支出安排的建设工程的施工监理服务费由财政直接支付的程序”。所以说，监理费足额支付不存在政策空白或认识分歧。

前述的监理招标文件以及监理合同，产生在监理招标投标阶段。目前政府完全有能力从审查招标文件到合同备案环节进行监管。管住了招标文件和监理合同，实质就管住了监理费支付的依据性文本，是一种“形式上”的管理，管理在“前段”。推行第三方“足额支付”，可以把监理合同从开始到结算全过程监管起来，实现“实质上”的和“中间和末端”管理。

这项工作是有难度的。推行第三方支付政策，建设单位、政府、监理企业三方面都有顾虑。从建设单位看，这一政策势必对建设单位进行经济“削权”，心理上可能存在反感。从政府角度，如何不增加机构和人员投入，推进第三方支付，是一个需要深入研究的操作性工作。支付判定标准一旦存在偏差，甲乙双方就会陷入纠纷漩涡。从监理企业看，能够足额支付，当然是好事。但是审批付款时势必多了“第三方”甚至衍生出“第四、五方(如质监部门)”，多兜圈子，必然要多发生请款成本。处理不好，反而不如现行的支付方式快捷。

2.4 费用上浮带来的工作要求的严苛化趋势

与“上浮20%”同时出台的是对监理工作质量的高标准和严要求。建筑市场内弥漫着一种认识：仿佛监理费一上浮，建筑市场存在的弊端和问题可以迅速得到根治。凭借“上浮”的由头，有关方忽视监理行业供需缺口，随意扩大监理工作内容，无限扩大监理责任，不切实际地强调所谓形式上的监理到位。多次事故处理结果表明，监理行业开始成为高责任风险的行业。建筑市场迫切需要重新界定各方职责边界。监理行业尤其要申明：在当前“上浮”的情况下，监理不应该承担无力承担或不能承担的职责。各方对监理工作的要求应尽快回归理性客观。

3 改善措施和建议

综前所述，当前上海监理取费标准，还处于执行“浅滩”层面，监理企业还没有从实质上享受到“上浮”带来的收益。对照对监理工作要求的“严苛”程度，监理取费标准执行效果还是偏弱的。经济基础决定上层建筑，有感于此，笔者提出如下建议：

a.加强向建设单位、招标代理、造价机构(投资监理)及政府审计部门宣贯“国670号文”中的“概算”精神和“上浮20%”的规定。强化业务上游执行标准的意识。

b.行业协会和政府合力，修订出台《监理招标文件(示范文本)》。其中，监理费尽快与施工中标价、审价、审计脱钩。保修期监理费计费单独明示并纳入中标监理费。

c.招标监管部门加强对《监理招标文件》中监理计费、监理费支付条件的合规性审查。合同备案部门加强对监理合同中监理计费、监理费支付条件的合规性审查。

d.对“第三方支付”的操作办法广泛调研，听取建设单位、政府窗口、监理企业的意见和建议，把好事做好，发挥好的效应。

e.建立监理行业发展景气指数。例如：将全市在建项目数、注册总监理数、每年报考监理人数、监理人均产值、行业流进(出)人数等纳入评价指数。出台监理取费新规只是经济手段，其效果还需行业发展去验证。

Problems in Shanghai Supervision Charge Standard Operation

HU Shao-lin
(Shanghai Construction Engineering Trade Center Supervision Branch，Shanghai200233，China)

Related defect problems of supervision charge standard supporting measures in Shanghai are concretely analyzed，and relevant improvement measures and recommendations are proposed in the paper．

supervision;charge standard;supporting measure

TV11

B

1005-4774(2013)09-0043-04